Karvin lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laeiksi Opetushallituksesta annetun lain ja Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) esittää lausuntonaan otsikossa mainitusta lakiluonnoksesta seuraavaa:

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus ei hyväksy esitystä sen siirtämisestä Opetushallituksen erillisyksiköksi. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toimintamalli on tehokas ja arvostettu eikä ole perustetta muuttaa sen rakennetta. Yhteistyö koulutuksen eri tasoilla sen järjestäjien ja toteuttajien kanssa on ollut hengeltään rakentavaa ja kehittävää. Itsenäistä ja riippumatonta koulutuksen arviointitoimintaa ei tule horjuttaa.

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus katsoo, että lakiluonnoksen valmistelutyötä ei ole toteutettu luotettavalle koulutuksen arviointityölle asetettavat ehdot huomioiden. Lakiluonnosta valmistellut työryhmä kokoontui vain neljä kertaa. Lakiluonnoksessa ja sen perusteluissa ei ole huomioitu riippumattoman koulutuksen arviointitoiminnan tarpeita ja vaatimuksia. Toisaalta yhdeksi uudeksi toteuttamisvaihtoehdoksi on nostettu Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakkauttaminen tai yhtiöittäminen. Tällaista vaihtoehtoa ei työryhmätyöskentelyn aikana otettu esiin eikä sitä ole mitenkään valmisteltu tai selvitetty. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen näkemyksen mukaan ilman valmistelua ja käsittelyä synnytettyä vaihtoehtoa ei voi kirjata lakiluonnoksen perusteluihin. Lakiluonnoksessa esitetään Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen aseman muuttamista nykyisestä itsenäisestä virastosta Opetushallituksen erillisyksiköksi. Viraston lakkauttaminen ja erillisyksikön perustaminen esitetyssä muodossa on puutteellisesti valmisteltu. Lakiluonnoksessa esitetty organisointimalli johtaisi riippumattoman arviointitoiminnan vaarantumiseen ja sen kansainvälisen uskottavuuden menettämiseen. Tätä Kansallinen koulutuksen arviointikeskus ei voi hyväksyä.

Eurooppalaisten arviointitoimijoiden järjestö ENQA:n asettama kansainvälinen asiantuntijaryhmä on vastikään arvioinut Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen korkeakouluja koskevan arviointitoiminnan. Ulkoisen arvioinnin läpäisy on ehto järjestön täysjäsenyydelle sekä pääsylle luotettavien arviointitoimijoiden rekisteriin EQAR:iin. Asiantuntijaryhmän raportin mukaan Kansallisen koulutuksen arviointikeskus toimii nykyisellään eurooppalaiselle korkeakoulujen arviointitoiminnalle asetettujen yhteisten periaatteiden mukaisesti.

Ulkoisessa arvioinnissa otetaan myös kantaa arviointiorganisaation riippumattomuuteen, mikä on kaiken luotettavan arviointitoiminnan perusta. Arviointitoimijan riippumattomuutta tarkastellaan organisatorisesta, toiminnallisesta ja tulosten puolueettomuuden näkökulmista. Eurooppalaisen periaatteen mukaan arviointitoimijoiden tulee olla riippumattomia, ja niiden tulee toimia itsenäisesti. Arviointitoimijoilla tulee olla täysi vastuu toiminnastaan ja sen tuloksista ilman kolmansien osapuolten vaikutusmahdollisuutta.

Toimiminen Opetushallituksen erillisyksikkönä muodostaa tilanteen, jossa riippumatonta asemaa ei enää ole.

Lakiluonnoksen periaatteelliset ongelmat

Lakiluonnoksen keskeiset ongelmat liittyvät arviointitoiminnan itsenäisyyteen, päätöksenteon riippumattomuuteen ja uskottavuuteen koko koulutusjärjestelmän arvioinnissa sekä Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen johtajan mahdollisuuksiin toimeenpanna arviointineuvoston valmistelema ja opetus- ja kulttuuriministeriön vahvistama arviointisuunnitelma.

Koulutuksen kansallinen ja kansainvälinen uskottavuus edellyttää, ettei arviointitoiminnan riippumattomuutta voida kyseenalaistaa. Oppimistulosten arvioinnin sekä varhaiskasvatuksen, perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen osalta lakiluonnoksen myötä siirryttäisiin tilanteeseen, jossa oppimistulosten ja koulutuksen arvioitsija olisi osa viranomaistoimijaa, Opetushallitusta, jonka vastuulla on koulutuksen kansallinen ohjaaminen ja kehittäminen. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen puolestaan on kyettävä arvioimaan riippumattomasti koko koulutusjärjestelmän toimintaa mukaan lukien Opetushallituksen vastuulla oleva toiminta. Tämä tehtävä ei voi toteutua uskottavasti mallilla, jossa Kansallinen koulutuksen arviointikeskus olisi nykyisen itsenäisen viraston sijaan Opetushallituksen erillisyksikkö ja sen virkamiehet valtion virkamieslain 5 §:n mukaisesti Opetushallituksen virkamiehiä. Lakiluonnos estää toteutuessaan riippumattoman, uskottavan ja luotettavan koulutuksen ulkopuolisen arvioinnin kansallisesti. Kuitenkin kaikki koulutuksen kehittäjät tarvitsevat luotettavaa, laadukasta, riippumatonta ja ajantasaista arviointitietoa toimintansa kehittämiseen.

Korkeakouluille Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen kansainvälinen status riippumattomana ja luotettavana arviointitoimijana, joka täyttää eurooppalaiset kriteerit korkeakoulujen laatujärjestelmien auditoijana (Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area), on erittäin tärkeä. Lakiluonnoksen mukainen uudistus uhkaa johtaa siihen, että Kansallinen koulutuksen arviointikeskus poistetaan virallisesti hyväksyttyjen korkeakoulutuksen auditoijien rekisteristä (The European Quality Assurance Register for Higher Education). Tällöin se menettää toimintaedellytyksensä hyväksyttynä korkeakoulujen auditoijana Suomessa ja kansainvälisesti.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen näkemyksen mukaan nämä ongelmat voidaan välttää vain säilyttämällä Kansallinen koulutuksen arviointikeskus itsenäisenä virastona tai luomalla uusi itsenäinen Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta ja Ylioppilastutkintolautakunnasta muodostettu arviointi- ja laadunvarmistusvirasto. Tähän virastoon koottaisiin myös nykyisin Opetushallituksen ja opetus- ja kulttuuriministeriön hoitamat arviointiin ja laadunvarmistukseen liittyvät kansalliset ja kansainväliset tehtävät. Päällekkäisyyksien kartoittaminen ja poistaminen on toiminnallisesti ja taloudellisesti välttämätöntä. Kokonaisvaltaisesta koulutuksen arviointi- ja laadunvarmistusvirastosta muodostuisi Virsu-hankkeen tavoitteet täyttävä virasto paitsi toiminnallisesti niin myös henkilöstömäärällä mitattuna.

Lakiluonnoksen yksityiskohtaiset ongelmat

Lakiluonnoksessa esitetään, että Kansallinen koulutuksen arviointikeskus virastona lakkautetaan ja tilalle perustetaan Opetushallituksen erillisyksikkö, jonka tehtävistä säädetään erikseen. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen virkamiehet siirrettäisiin tähän Opetushallituksen erillisyksikköön. Opetushallitus hallintovirastona turvaisi erillisyksikön hallinto- ja tukipalvelut.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lakkauttaminen virastona ja muuttaminen erillisyksiköksi ei ole mahdollista lakiluonnoksessa esitetyllä tavalla. Itsenäisen viraston lakkauttaminen ja muuttaminen Opetushallituksen erillisyksiköksi edellyttäisi perusteellisemman tarkastelun ja valmistelun. Lakiluonnoksen keskeisissä ehdotuksissa viitataan tässä yhteydessä ainoastaan oikeuskirjallisuuteen tarkentamatta ehdotuksen juridisia perusteita.

Lakiluonnoksen mukaan Opetushallituksen pääjohtajalla olisi kokonaisvastuu siitä, että Opetushallitus ja sen erillisyksikköinä toimivat Kansallinen koulutuksen arviointikeskus ja Ylioppilastutkintolautakunnan kanslia hoitavat tehtävänsä lainsäädännön mukaisesti ja valtion talousarviossa asetettujen määrärahojen puitteissa.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toiminta ei ole käytännössä itsenäistä ja riippumatonta, jos Opetushallituksen pääjohtaja voi päättää Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen henkilöstön vaativuustasoista, ratkaista erimielisyydet palkkauksen henkilökohtaisesta osasta, hyväksyä pitkät virkavapaat ja antaa täyttöluvan arviointikeskuksen rekrytointeihin. Lakiluonnosta perusteluineen tulee tarkentaa kaventamalla Opetushallituksen pääjohtajan kokonaisvastuuta Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen ja Ylioppilastutkintolautakunnan osalta ja kirjaamalla tarkemmin Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen johtajan ratkaisuvalta virastonsa sisäisiin asioihin. Kansallisella koulutuksen arviointikeskuksella tulee jatkossakin olla oma työjärjestys, jossa säädetään viraston sisäisestä päätöksenteosta ja ratkaisuvallasta.

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus ei hyväksy lakiluonnokseen sisältyvää esitystä siitä, että Opetushallituksen pääjohtaja kävisi tulossopimusneuvottelut ja allekirjoittaisi tulossopimuksen opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa myös Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen osalta. Myöskään pääjohtajan kanssa käytävät tulos- ja kehityskeskustelut erillisyksiköiden tavoitteista ja niiden toteutumisesta eivät ole hyväksyttäviä kun kysymyksessä on riippumaton myös Opetushallituksen toimialaa arvioiva arviointiviranomainen. Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain (1295/2013) perusteluissa todetaan, että arviointikeskuksen riippumattoman aseman korostamiseksi Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen ja opetus- ja kulttuuriministeriön välillä ei oteta käyttöön tulossopimusmenettelyä vaan opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa arviointitoiminnan tuloksellisuutta arviointisuunnitelman avulla. Arviointitoiminnan riippumattomuus edellyttää tämän periaatteen kunnioittamista ja käytännön jatkumista.

Mikäli lakiluonnoksessa mainittuja hallinto- ja tukipalvelujen tuottamistehtäviä siirtyy Opetushallitukselle, tulee varmistua siitä, että kustannukset eivät kasva ja Kansallinen koulutuksen arviointikeskus voi itse päättää mitä tehtäviä se hankkii hallintovirastona toimivalta Opetushallitukselta. Palveluista perittävien korvausten tulee perustua todellisiin eikä laskennallisiin kustannuksiin, ja niistä tulee sopia Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen kanssa erikseen.

KANSALLINEN KOULUTUKSEN ARVIOINTIKESKUS

Tapio Huttula
Arviointineuvoston puheenjohtaja

Harri Peltoniemi
Johtaja