Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle valtion talousarvioksi 2021, Varhaisen tuen toimivuus, HE 146/2020 vp

Lausunto 21.10.2020 OPH-3928-2020

Sivistysvaliokunta

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (jäljempänä Karvi) kiittää mahdollisuudesta antaa
asiantuntijalausuntonsa koskien hallituksen esitystä vuoden 2021 valtion talousarvioksi. Lausuntoa on
pyydetty perustaitojen oppimisen edistämiseen sekä varhaisen tuen toimivuuteen liittyen. Karvi antaa kaksi lausuntoa. Tämä lausunto koskee varhaisen tuen toimivuutta.

Varhaisen tuen toimivuus

Varhaiskasvatuksen varhaisen tunnistamisen ja tukemisen kokonaisvaltainen kehittäminen

Talousarvioesityksessä varhaiskasvatuslain uudistamiseen ehdotetaan 15 miljoonaa euroa. Karvi pitää
varhaiskasvatuslain uudistusta esimerkiksi varhaisen tunnistamisen ja kolmiportaisen tuen kehittämisen näkökulmasta merkittävänä ja kannatettavana. Perusvalmiuksien pitkittäisarvioinnin varhaiskasvatusta koskevat tulokset (Ukkola, Metsämuuronen & Paananen 2020) vahvistavat käsitystä, että varhaiskasvatuksen aikana annetuista tukitoimista on ollut lapsille hyötyä. Monilla arvioinnissa mukana olleilla tehostetun tuen oppilailla taidot olivat alkumittauksen mukaan keskitasolla tai sen yläpuolella. On siis merkityksellistä, että pitkittäisarvioinnissa havaittuihin matalaa lähtötasoa ennakoiviin tekijöihin kiinnitetään huomiota jo varhaiskasvatuksessa ja tukitoimia kohdistetaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa niitä tarvitseville lapsille.

Varhaiskasvatuksessa varhaisen tunnistamisen ja tuen järjestelmää tulee kehittää kokonaisvaltaisesti. Karvi korostaa, että varhaiskasvatuksen pedagogiikkaa tulee kehittää kokonaisuutena siten, että lasten yksilölliset tarpeet ja yksilöllisesti etenevät kehityksen ja oppimisen polut huomioidaan kaiken ikäisten lasten osalta. Karvin toteuttaman arvioinnin (Repo ym. 2019) mukaan varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden asettamat sisällölliset tavoitteet eivät kaikkialla toteudu perusteiden edellyttämällä tavalla. Suuressa osassa päiväkoteja varhaiskasvatuksen sisällölliset tavoitteet toteutuvat pääosin hyvin, mutta osassa päiväkoteja ja perhepäivähoitoryhmiä tavoitteet toteutuvat heikosti. Arvioinnin mukaan varhaiskasvatuksen henkilöstön perus- ja täydennyskoulutuksessa tulee kiinnittää huomioita henkilöstön osaamiseen vastata erityisesti alle kolmevuotiaiden lasten pedagogisiin tarpeisiin ja tapoihin toteuttaa varhaiskasvatussuunnitelman sisältöjä pienimpien lasten parissa.

Varhaiskasvatuksen henkilöstön ammatillista osaamista myös varhaisen tuen tarpeen tunnistamisessa ja
tukemisessa tulee kehittää. Henkilöstö tarvitsee tukea ja lisäkoulutusta pedagogisen ymmärryksen
syventämiseksi. Karvi pitää tärkeänä, että varhaiskasvatuksessa tuen tarpeen arviointia kohdistetaan
yksittäisen lapsen lisäksi koko oppimisympäristöön ja siihen sisältyviin vuorovaikutussuhteisiin sekä
henkilöstön toimintatapoihin. Yksittäistä lasta tulisi siis tarkastella osana koko varhaiskasvatuksen
lapsiryhmää, ja näin ollen myös tukitoimet tulisi kohdistaa koko ryhmän toimintaan.

Karvi korostaa, että varhaisen tuen tarpeen tunnistamiseen ja tukemiseen tulee suunnata laaja-alaisia
resursseja. Koulutetun ja kelpoisen henkilöstön riittävyys tulee varmistaa, erityisesti varhaiskasvatuksen
opettajien sekä varhaiskasvatuksen erityisopettajien osalta. Varhaiskasvatuksen henkilöstön ammatillisen osaamisen kehittäminen lasten havainnointiin ja sitä kautta varhaisen tuen suunnitteluun, toteuttamiseen ja arviointiin on tärkeää. Karvi pitää talousarviossa esitettyjä toiminnallisia tavoitteita kannatettavina esimerkiksi varhaiskasvatuksen tietovarannon, Vardan, raportoinnin hyödyntämisen osalta. Karvi ehdottaa, että Vardan avulla tuotettaisiin raportteja myös henkilöstön varhaiserityispedagogiikkaan liittyvien täydennyskoulutustarpeiden kartoittamisen näkökulmasta.

Paikallisella tasolla tulee varmistaa, että varhaiskasvatuslain vaatimukset kelpoisesta henkilöstöstä täyttyvät esimerkiksi siten, että varhaiskasvatuksen opettajia on saatavissa kaikenikäisten lasten lapsiryhmiin. Varhaiskasvatuksen erityisopettajilla on osaamista ja kykyä tunnistaa haasteita lapsen kehityksessä ja oppimisvalmiuksien rakentumisessa jo hyvin varhaisessa vaiheessa. On siis tärkeää huolehtia, että myös alle 3-vuotiaiden lasten ryhmissä on erityispedagogista osaamista. Laadukkaasti toteutettu varhaiskasvatus on jo itsessään tehokas ennaltaehkäisevä toimenpide, jonka vuoksi varhaiskasvatusta ja varhaiserityiskasvatusta tulee kehittää 1-6-vuotaiden osalta yhtenäisenä kokonaisuutena.

Karvi esittää kuitenkin huolensa erityispedagogisen koulutuksen saaneen henkilöstön riittävyydestä varhaiskasvatuksessa. Varhaiserityispedagogiikkaa on tällä hetkellä melko vaikea päästä opiskelemaan, mikä rajoittaa kentälle tulevien erityispedagogisten osaajien määrää. Esimerkiksi Helsingin yliopistoon vuonna 2019 ainoastaan 3,7 prosenttia hakijoista hyväksyttiin opiskelemaan alaa.
(https://www.helsinki.fi/sites/default/files/atoms/files/02092019_hy_kandiohjelmiin_hakeneet_ja_hyvaksytyt_hakukohteittain_2019.pdf) Karvi pitää opiskelijavalintoja ja niihin liittyviä valintakriteereitä tärkeinä, mutta huomauttaa, että koulutuspääsyvaatimuksia tulisi tarkastella ja uudelleen arvioida suhteutettuna kentällä vallitsevaan tilanteeseen. Karvi pitää tärkeänä, että varhaisen tuen toimivuus turvataan tasaisesti kaikkialla Suomessa. Tällä hetkellä kelpoisen ja koulutetun varhaiskasvatuksen henkilöstön saatavuudessa on alueellista variaatiota. Varhaiskasvatukseen tulisikin kehittää uudenlaisia teknologiaan nojaavia tapoja toteuttaa lasten tuen tarpeen arviointia ja tuen toteuttamiseen vaaditun tiedon jakamista arjen kasvatustyötä tekevälle henkilöstölle.

Karvi esittää lisäksi moniammatillisen yhteistyön kehittämistä siten, että varhaisen tuen toimivuus lapsen arjen tasolla voidaan taata. Tarvitaan toimenpiteitä, joilla voidaan lisätä yhteistä ymmärrystä ja kehittää uudenlaisia toimintatapoja eri ammattilaisten välillä, kuten erilaiset terapeutit sekä lastensuojelu.

Opettajien osaamisen kehittäminen

Kansallisten arviointitulosten mukaan opettajankoulutuksen kehittämisohjelman strategisten linjausten
etenemistä tulee seurata ja päivittää säännöllisesti, jotta opettajankoulutuksen muutostarpeet voidaan
ennakoida dynaamisesti tulevaisuusnäkökulmasta. Kehittämisohjelmaan tulee saada selkeämmin näkyviin kunta-, koulu- ja opettajatason kehittäminen. On varmistettava, että käyntiin lähtenyt muutos opettajien perus- ja täydennyskoulutuksen uudistamiseksi ja opettajien koko uranaikaisen osaamisen kehittämiseksi toteutuu kaikilla eri koulutusjärjestelmän tasoilla: makrotasolla (rakenteet, resursointi ja lainsäädäntö), instituutiotasolla (opettajankoulutusyksiköt ja koulutuksen järjestäjät, koulut) ja mikrotasolla (opettajien ja opettajiksi opiskelijoiden henkilökohtainen kehitys ja osaaminen). Makrotason rakenteelliset ongelmat opettajankoulutuksen jatkumon saavuttamiseksi tulee ratkaista. (Niemi ym., 2018.)

On etsittävä ratkaisut ongelmiin, jotka ovat estäneet täydennyskoulutuksen uudistamista usean
vuosikymmenen ajan. Näitä ovat muun muassa opettajien perehdyttämis- ja täydennyskoulutuksen
rahoitusmekanismit, resurssit, rakenteet sekä velvoitteet ja työehtosopimukset. Pitkän aikavälin tavoitteeksi tulisi ottaa se, että kaikilla suomalaisilla opettajilla on kehittymissuunnitelmat, joiden toteutumista seurataan säännöllisesti. On myös tärkeää, että kunnat huolehtivat oppilaitosten johtajien tukemisesta ja johtamisosaamisesta. (Niemi ym., 2018.)

Oppilas- ja opiskelijahuollon resurssien varmistaminen

Karvin toteuttaman oppilas- ja opiskelijahuoltolain toimeenpanoa koskevan arvioinnin (Summanen, Rumpu & Huhtanen 2018) mukaan opiskeluhuollon resurssit eivät aina vastanneet tarpeita, eikä yhdenvertainen saatavuus opiskeluhuoltopalveluissa toteudu. Opiskeluhuoltopalveluiden saatavuudessa oli eroja kuntien sekä koulujen ja oppilaitosten välillä. Erityisesti lääkäri- ja psykologipalveluiden saatavuus oli paikoin erittäin huono. Haasteita oli myös oppilas- ja opiskelijahuoltolain asettamien aikarajavaateiden ja opiskeluhuoltopalveluiden lähiperiaatteen toteuttamisessa. Arviointitulosten mukaan opiskeluhuolto oli vielä monin paikoin ongelmakeskeistä tulipalojen sammuttamista ja korvaavien toimenpiteiden toteuttamista. Myös opiskeluhuollon kauaskantoisempien tavoitteiden saavuttamiseksi, kuten korjaavien toimenpiteiden, lastensuojelutarpeen sekä lasten ja nuorten mielenterveyspalveluiden vähentämiseksi, on Karvin arviointitulosten mukaan vielä paljon tehtävää. Jotta palveluiden yhdenvertainen saatavuus toteutuu, pitää Karvi olennaisena kunta- sekä koulu- ja oppilaitoskohtaisten erojen kaventamista.

Karvin arviointitulosten (Summanen ym. 2018) mukaan esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen
opiskeluhuollollinen työmäärä oli lisääntynyt merkittävästi oppilas- ja opiskelijahuoltolain voimaantulon myötä. Huolestuttavia olivat myös viestit siitä, että opiskeluhuoltohenkilöstön aika kuluu paljon paperitöihin ja siirtymisiin aidon oppilas- ja opiskelijahuoltotyön sijaan. Myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen mukanaan tuomat haasteet ovat vaikuttaneet oppilas- ja opiskelijahuollon toteuttamiseen ja palveluiden saatavuuteen. Karvi pitääkin tärkeänä, että opiskeluhuoltotyölle turvataan riittävät resurssit ja taataan palveluiden saatavuus kaikille oppilaille ja opiskelijoille.

Koronapandemian vaikutus tukijärjestelmien toimivuuteen ja tuen riittävyyden varmistaminen tulevina vuosina.

Poikkeustilanteen vaikutusten arviointi on tuonut esiin, että jo aiemmin tunnistetut ongelmat voimistuivat etäopiskelun aikana, kuten esimerkiksi oppilas- ja opiskelijahuollon saatavuus. Lisäksi oppimisen tuen merkitys korostui poikkeusolojen aikana, koska kaikkia tarvitsevia ei pystytty tukemaan. Yli 80 % opettajista piti oppimisen tuen järjestelyjä poikkeusoloissa vaikeampina tai paljon vaikeampina kuin normaalioloissa. (Kansallinen koulutuksen arviointikeskus, 2020)

Arvioinnin tulosten mukaan sekä opetuksen järjestäjät että koulujen ja oppilaitosten rehtorit ja
henkilökunta toivovat panostamista ja lisäresursointia yleiseen opetuksen tukeen, tukiopetukseen,
tehostettuun tukeen ja erityiseen tukeen tulevana lukuvuonna, jotta poikkeusoloista aiheutuneita
vaikutuksia voidaan lieventää.

Ammatillisen koulutuksen järjestäjistä vajaa 10 % ja opetus- ja ohjaushenkilöstöstä noin 20 % arvioi
henkilökohtaisessa opinto-ohjauksessa ja opiskeluhuollossa olleen paljon haasteita tai ongelmia
opiskelijoiden yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumisen kannalta. Kaikkia opiskelijoita ei tavoitettu
poikkeusolojen aikana. (Kansallinen koulutuksen arviointikeskus, 2020)

Karvi julkaisee kansalliset arviointitulokset ja suositukset eri koulutusasteille joulukuussa 2020.
Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden vaikutusten seuranta on tarpeen, sillä mahdolliset vielä
näkymättömissä olevat vaikutukset saattavat tulla esiin vasta tulevan lukuvuoden aikana.

Yhteenveto

Kansallisen arviointitoiminnan tuloksiin pohjautuen toteamme yhteenvetona varhaisen tuen toimivuuteen liittyen seuraavat asiat:

  • Perusvalmiuksien pitkittäisarvioinnin varhaiskasvatusta koskevat tulokset vahvistavat käsitystä, että varhaiskasvatuksen aikana annetuista tukitoimista on ollut lapsille hyötyä. On siis merkityksellistä, että tukitoimia kohdistetaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa niitä tarvitseville lapsille.
  • Varhaiskasvatuksessa varhaisen tunnistamisen ja tuen järjestelmää tulee kehittää kokonaisvaltaisesti. Karvi korostaa, että varhaiskasvatuksen pedagogiikkaa tulee kehittää kokonaisuutena siten, että lasten yksilölliset tarpeet ja yksilöllisesti etenevät kehityksen ja oppimisen polut huomioidaan kaiken ikäisten lasten osalta. Karvin toteuttaman arvioinnin mukaan varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden asettamat sisällölliset tavoitteet eivät kaikkialla toteudu perusteiden edellyttämällä tavalla.
  • Karvi korostaa, että varhaisen tuen tarpeen tunnistamiseen ja tukemiseen tulee suunnata laaja-alaisia resursseja. Koulutetun ja kelpoisen henkilöstön riittävyys tulee varmistaa, erityisesti varhaiskasvatuksen opettajien sekä varhaiskasvatuksen erityisopettajien osalta. Henkilöstöresurssien turvaaminen on varhaisen tunnistamisen ja tukemisen kehittämisen edellytys.
  • Karvi pitää talousarviossa esitettyjä toiminnallisia tavoitteita kannatettavina esimerkiksi varhaiskasvatuksen tietovarannon, Vardan, raportoinnin hyödyntämisen osalta. Karvi ehdottaa, että Vardan avulla tuotettaisiin raportteja myös henkilöstön varhaiserityispedagogiikkaan liittyvien täydennyskoulutustarpeiden kartoittamisen näkökulmasta.
  • Karvi esittää kuitenkin huolensa erityispedagogisen koulutuksen saaneen henkilöstön riittävyydestä varhaiskasvatuksessa. Karvi pitää tärkeänä, että varhaisen tuen toimivuus turvataan tasaisesti kaikkialla Suomessa. Tällä hetkellä kelpoisen ja koulutetun varhaiskasvatuksen henkilöstön saatavuudessa on alueellista variaatiota. Varhaiskasvatukseen tulisikin kehittää uudenlaisia teknologiaan nojaavia tapoja toteuttaa lasten tuen tarpeen arviointia ja tuen toteuttamiseen vaaditun tiedon jakamista arjen kasvatustyötä tekevälle henkilöstölle.
  • Kansallisten arviointitulosten mukaan opettajankoulutuksen kehittämisohjelman strategisten linjausten etenemistä tulee seurata ja päivittää säännöllisesti, jotta opettajankoulutuksen muutostarpeet voidaan ennakoida dynaamisesti tulevaisuusnäkökulmasta. On varmistettava, että käyntiin lähtenyt muutos opettajien perus- ja täydennyskoulutuksen uudistamiseksi ja opettajien koko uranaikaisen osaamisen kehittämiseksi toteutuu kaikilla eri koulutusjärjestelmän tasoilla: makrotasolla (rakenteet, resursointi ja lainsäädäntö), instituutiotasolla (opettajankoulutusyksiköt ja koulutuksen järjestäjät, koulut) ja mikrotasolla (opettajien ja opettajiksi opiskelijoiden henkilökohtainen kehitys ja osaaminen).
  • Opiskeluhuollon resurssit eivät riittävällä tavalla vastaa tarpeita, eikä yhdenvertainen saatavuus opiskeluhuoltopalveluissa toteudu. Opiskeluhuoltopalveluiden saatavuudessa on eroja kuntien sekä koulujen ja oppilaitosten välillä. Erityisesti lääkäri- ja psykologipalveluiden saatavuus on paikoin erittäin huono. Haasteita on myös oppilas- ja opiskelijahuoltolain asettamien aikarajavaateiden ja opiskeluhuoltopalveluiden lähiperiaatteen toteuttamisessa.
  • Poikkeustilanteen vaikutusten arviointi on tuonut esiin, että jo aiemmin tunnistetut ongelmat voimistuivat etäopiskelun aikana, kuten esimerkiksi oppilas- ja opiskelijahuollon saatavuus. Jotta poikkeusoloista aiheutuneita vaikutuksia voidaan lieventää, tarvitaan lisäresursointia yleiseen oppimisen tukeen, tukiopetukseen, tehostettuun tukeen ja erityiseen tukeen vuonna 2021.

 

Harri Peltoniemi                             Hannele Seppälä
Johtaja                                           Yksikön johtaja

 

Lähteet:
Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. 2020. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen vaikutuksen tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden toteutumiseen. Kansallisen arvioinnin tuloksia 17.6. Tiivistelmät 18:2020. Helsinki. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. https://karvi.fi/app/uploads/2020/06/KARVI_T1820.pdf

Niemi, H., Erma, T., Lipponen, L., Pitilä, M., Rantala, R., Ruokamo, H., Saarivirta, T., Moitus, S., Frisk, T., Stylman, V., ja Huhtanen, M. 2018. Maailman parhaiksi opettajiksi. Vuonna 2016-2018 toimineen
Opettajankoulutusfoorumin arviointi. Julkaisut 27:2018. Helsinki: Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. https://karvi.fi/app/uploads/2018/12/KARVI_2718.pdf

Repo, L., Paananen, M., Eskelinen, M., Mattila, V., Lerkkanen, M.-K., Gammelgård, L., Ulvinen, J., Marjanen, J., Kivistö, A. & Hjelt, H. (2019). Varhaiskasvatuksen laatu arjessa – Varhaiskasvatussuunnitelmien toteutuminen päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa. Julkaisut 15:2019. Helsinki: Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. https://karvi.fi/app/uploads/2019/09/KARVI_1519.pdf

Summanen, A-M., Rumpu, N. & Huhtanen, M. 2018. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain toimeenpanon arviointi esi- ja perusopetuksessa sekä lukiokoulutuksessa. Julkaisut 4:2018. Helsinki: Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. https://karvi.fi/app/uploads/2018/03/KARVI_0418.pdf

Ukkola, A., Metsämuuronen J. & Paananen, M. 2020. Alkumittauksen syventäviä kysymyksiä. Julkaisut
10:2020. Helsinki: Kansallinen koulutuksen arviointikeskus.

Sulje