Lausunto eduskunnan tarkastusvaliokunnan tutkimusjulkaisuun 1/2022 Nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palvelurakenne, rahavirrat sekä seurannan haasteet

Diaarinumero OPH-1067-2022

Viite: Kirjallisen lausunnon pyyntö sivistysvaliokunnalta / O 41/2020 vp

Yleiset huomiot tutkimusjulkaisusta ja nuorten syrjäytymisen ehkäisystä

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) kiittää mahdollisuudesta antaa asiantuntijalausuntonsa koskien eduskunnan tarkastusvaliokunnan tutkimusjulkaisua nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palvelujärjestelmän toimivuudesta ja palveluiden vaikuttavuudesta.

Karvi toteaa lausuntonaan seuraavaa:

Syrjäytymisen ehkäisy on ollut viime vuosina keskeinen yhteiskuntapoliittinen teema niin Euroopan unionissa kuin kansallisella tasolla. Nuorten syrjäytymistä ehkäistään ja hyvinvointia tuetaan eri sektorien yhteistyönä erilaisilla toimilla ja palveluilla. Syrjäytyminen on kuitenkin monisäikeinen ilmiö ja syrjäytymisen ehkäisyn toimien kokonaisuutta on vaikea määritellä yksiselitteisesti. Tästä syystä haasteena on myös syrjäytymisen ehkäisyn palvelujen vaikutusten ja vaikuttavuuden seuranta. Lausunnon kohteena olevassa tutkimusjulkaisussa on tuotettu tärkeää tietoa yhteiskunnallisesti merkittävästä ja kompleksisesta syrjäytymisen ilmiöstä sekä nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palvelurakenteesta ja kustannuksista. Tutkimusjulkaisussa on annettu relevantteja ehdotuksia ja suosituksia niin järjestelmätasolle kuin palvelutuotanto- ja asiakastasolle nuorten syrjäytymisen ehkäisyn toimien kehittämiseen ja vaikutusten seurantaan.

Koulutuksen nivelvaiheet ovat merkittäviä kohtia nuorten syrjäytymisen ehkäisyn kannalta. Nivelvaiheissa nuoret tekevät jatko-opintoihin ja ammatilliseen suuntautumiseen liittyviä valintoja ja ratkaisuja. Koulutusjärjestelmän, työmarkkinoiden ja yhteiskunnan muutosten myötä nuorten koulutus- ja ammatinvalinta on monimutkaistunut. Samalla ohjauksen merkitys on kasvanut. Peruskoulun keskeyttäminen tai ilman peruskoulun jälkeistä jatkopaikkaa jääminen ei ole Suomessa yleistä, mutta toisella asteella keskeyttäminen ja tutkinnotta jääminen ovat olleet merkittäviä huolenaiheita, joihin muun muassa oppivelvollisuuden laajentamisella pyritään löytämään ratkaisuja.

Karvin arvioinnissa perusopetuksen ja toisen asteen nivelvaiheesta (Goman ym. 2020) havaittiin, että opiskelijat, joilla oli peruskouluaikana ollut oppimiseen liittyviä vaikeuksia tai jotka olivat joutuneet toistuvan kiusaamisen kohteeksi, kokivat ohjauksen saatavuuden ja tarvevastaavuuden heikommaksi kuin muut. Nämä opiskelijat myös kokivat itsetuntemuksensa sekä tiedonhankinta- ja päätöksentekotaitojensa kehittyneen peruskouluaikana muita heikommin. Kokemukset oppimisen vaikeuksista ja kiusaamisesta vaikeuttivat myös perusopetuksen jälkeisiin opintoihin kiinnittymistä.

Karvin oppimistulosarviointien mukaan perusopetuksen oppilaiden osaaminen on melko saman tasoista eri puolilla maata eikä suuria eroja ole esimerkiksi oppilaiden sukupuolen tai koulujen opetuskielen osalta. Oppilaiden osaamisessa on kuitenkin paljon yksilöllistä vaihtelua jo peruskoulun alussa, ja erot ovat suuria myös ala- ja yläkoulun nivelkohdassa sekä perusopetuksen lopussa. (Ukkola & Väätäinen 2021.) On tärkeää, että tukea tarvitsevat lapset ja nuoret tunnistetaan riittävän ajoissa ja että heille tarjotaan tukea oikea-aikaisesti.

COVID-19 pandemia on vaikuttanut merkittävästi nuorten hyvinvointiin. Korona-aikana nuorten kokema ahdistuneisuus ja yksinäisyys ovat lisääntyneet (Aalto-Setälä ym.). Karvin arviointitulosten mukaan poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen vaikutukset tasa-arvoiseen ja yhdenvertaiseen oppimiseen ovat olleet moninaisia korona-aikana. Keskeisimmät vaikutukset ovat kohdistuneet oppijoiden hyvinvointiin ja oppimisen tuen tarpeeseen sekä oppimisvalmiuksiin oppimisympäristöjen muuttuessa. Vaikeimmassa tilanteessa ovat olleet ne oppijat, joilla henkiseen kuormittumiseen, opiskelumotivaatioon ja opiskeluun liittyvät ongelmat ovat kasaantuneet poikkeustilanteen aikana. Käytettävissä olevilla tukimuodoilla ei ole pystytty tukemaan riittävästi näitä oppijoita. (Goman ym. 2021a). Osalla heistä ongelmat voivat vaikuttaa opiskeluun vielä pitkään poikkeustilanteen jälkeenkin. Siksi tärkeää on tiivis yhteistyö oppilaitosten, opiskeluhuollon ja nuorisotyön kesken opiskelijoiden hyvinvoinnin tukemiseksi. Oppijoiden yksilöllisten tuen tarpeiden tunnistamista ja matalan kynnyksen tukea tulee vahvistaa kaikilla koulutusasteilla. Toimintamalleja oppijoiden henkisen kuormittavuuden vähentämiseen ja hyvinvoinnin tukemiseen tulee kehittää. Tämä on tärkeää myös nyt, kun Ukrainassa käynnissä oleva sota aiheuttaa monille lapsille ja nuorille ahdistusta ja pelkoa.

Huomiot tutkimusjulkaisun johtopäätöksistä ja suosituksista

Eduskunnan tarkastusvaliokunnan tutkimusjulkaisussa esitetään strategisen tason suosituksena rahoitusjärjestelmän vaikuttavuuden seurannan kehittämistä. Keinoja tähän olisivat muun muassa eri toimijoiden talous- ja tilinpäätöstietojen sekä palveluluokittelujen yhteismitallistaminen. Myös tiedolla johtamiseen ja vaikuttavuuden seurantaan liittyvät vastuut tulisi määritellä. Nämä ovat kannatettavia ehdotuksia, jotta nuorten syrjäytymistä ehkäisevien palvelujen vaikutuksista saataisiin pitkäjänteistä seurantatietoa. Nykyisellään tällaisen tiedon saanti on vaikeaa.

Tutkimusjulkaisussa esitetään myös kuntien ja hyvinvointialueiden budjetoinnin kehittämistä ilmiö- ja väestölähtöiseen suuntaan. Tämä on kannatettava ehdotus, joka parantaisi nuorten syrjäytymisen ehkäisyyn liittyvien palvelujen hahmottamista ennaltaehkäisevien, tukevien ja korjaavien palvelujen kokonaisuutena. Samalla ennalta ehkäiseviin toimintoihin suunnatut voimavarat saataisiin entistä paremmin näkyviksi. Tämä edistäisi myös resurssien suunnittelua ja suuntaamista. Kuten tutkimusjulkaisussa todetaan, syrjäytymisen ennaltaehkäisy tulee sekä taloudellisesti että inhimillisesti edullisemmaksi kuin korjaavat toimet.

Kuntien ja hyvinvointialueiden yhdyspinnoilla tapahtuvaa johtamista tulee tutkimuksen mukaan kehittää, ja alueilla tulee määritellä selkeät ja mitattavissa olevat tavoitteet nuorten syrjäytymisen ehkäisyn käytännön toteuttamiseen. Palvelutuotantotason suosituksena esitetään allianssimallin käyttöönottoa palvelujen tuottamisesta sopimiseksi ja nuorten syrjäytymisen ehkäisyn tehostamiseksi.

Nämä ovat tärkeitä tavoitteita, kun sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta hyvinvointialueille suurimmassa osassa maata. Nuorten syrjäytymisen ehkäisy on eri sektorien ja toimintatahojen yhteistyötä, jota tulee koordinoida ja johtaa tavoitteisiin pääsemiseksi. Vastuut palveluista ovat jakautuneet eri tahoille, joten toimintojen kokonaiskoordinointi on haastavaa. Tähän tarvitaan entistä toimivampia malleja.

Myös koulutus ja koulutusorganisaatiot ovat tärkeitä toimijoita nuorten syrjäytymisen ehkäisyn yhdyspinnalla. Osa opiskelijoista tarvitsee pedagogisten tukitoimien lisäksi myös muuta tukea, jolloin oppilaitoksessa annettava tuki on osa monimuotoista eri sektorien palveluista muodostuvaa kokonaisuutta. Oppilas- ja opiskeluhuollon lisäksi oppilaitoksissa toteutetaan esimerkiksi opintojen ohjausta sekä tehostettua, erityistä ja vaativaa erityistä tukea, jotka ovat tärkeitä syrjäytymistä ennaltaehkäiseviä ja opiskelijoiden hyvinvointia tukevia palveluja. Karvin toteuttamassa nivelvaihearvioinnissa (Goman ym. 2020) todettiin, että alueelliseen verkostoyhteistyöhön tulee luoda nivelvaiheita, nuorten siirtymiä, tiedonsiirtoa ja alueellista kehittämistä entistä paremmin tukevia toimintamalleja. Yhteistyötä on kehitettävä erityisesti siirtymissä valmentavaan koulutukseen, vapaan sivistystyön koulutuksiin ja nuorten työpajoille sekä siirtymissä niistä eteenpäin. Koulujen ja oppilaitosten sekä TE-palvelujen välistä tiedonvaihtoa ja nivelvaiheyhteistyötä tulee kehittää. Arviointitulosten mukaan myös oppilaitosten ja ohjaamojen yhteistyötä tulee tiivistää. Nämä arviointitulokset tukevat tutkimusjulkaisun suositusta yhdyspinnoilla tapahtuvan johtamisen ja koordinoinnin kehittämiseksi.

Lausunnon kohteena olevassa tutkimusjulkaisussa tarkastelu on rajattu koulutuksen osalta perusopetukseen ja lukiokoulutukseen ja niiden piirissä toteutettavan oppilashuollon kustannuksiin. Karvi korostaa, että myös ammatillisella koulutuksella on erittäin merkittävä rooli nuorten syrjäytymisen ehkäisyssä. Karvin toteuttaman ammatillisen koulutuksen erityisen tuen arvioinnin (Goman ym. 2021b) mukaan koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten yhteistyö opiskeluterveydenhuollon ja kuraattoripalvelujen kanssa toimii melko hyvin, mutta kehittämistarpeita on yhteistyössä psykologipalvelujen, nuorisopalvelujen sekä työ- ja elinkeinopalvelujen kanssa. Sote-uudistuksen ja hyvinvointialueiden myötä on tärkeää varmistaa, että alueilla on riittävän kattava ja toimiva palveluvalikoima sekä soveltuvat oppimisympäristöt niille nuorille, joilla on haasteita opiskelijakuntoisuudessa.

Asiakastason suosituksiin liittyen tutkimusjulkaisussa tuodaan esille, että nuorten asiakkaiden tarpeet ovat moninaisia ja nuoret hakeutuvat asiakkaiksi monien eri kanavien kautta. Palvelujärjestelmän sirpaleisuus tuo haasteita sekä ammattilaisille että nuorille itselleen ja voi monimutkaisuudessaan jopa lisätä syrjäytymisen riskiä. Tästä syystä on ensiarvoisen tärkeää tarjota nuorille helposti lähestyttäviä tapoja tuoda esiin huoliaan. Karvin toteuttaman oppilas- ja opiskelijahuoltolain toimeenpanon arvioinnissa (Summanen ym. 2018) tuli esiin, että lähes neljännes perusopetuksen oppilaista ilmoitti, että ottaisi herkemmin yhteyttä oppilashuollon palveluihin mieltään painavissa asioissa, jos tarjolla olisi sähköisiä palveluita. Monelle nuorelle koulun tai oppilaitoksen tarjoamat opiskeluhuoltopalvelut ovat tärkeitä tukimuotoja, joten on olennaista, että näiden palveluiden saatavuus ja riittävyys turvataan.

Yksi keskeinen nuorten syrjäytymistä ehkäisevä tekijä on opintoihin ja opiskeluyhteisöön kiinnittyminen. Karvin arviointien (esim. Hakamäki-Stylman ym. 2021; Goman ym. 2020) mukaan erityisesti kiusatuksi joutuminen ja kokemus oppilaitosyhteisöön kuulumattomuudesta vaikuttavat nuorten opintoihin kiinnittymiseen sekä tunteeseen omista mahdollisuuksistaan ja kyvyistään. Vaikka on tärkeää, että nuorelle määrätään vastuuhenkilö, joka on ensisijaisesti vastuussa hänen asioidensa hoitamisesta, on muistettava, että jokainen koulun ja oppilaitoksen työntekijä on omalta osaltaan vastuussa siitä, että jokainen nuori kokee olevansa osa koulu- ja oppilaitosyhteisöään. Tällä ennaltaehkäisevällä työllä on merkittävä rooli nuorten syrjäytymisen ehkäisyssä.

Lähteet

Aalto-Setälä T., Kiviruusu O., & Matikka A. 2021. Nuorten kokema ahdistuneisuus ja yksinäisyys ovat lisääntyneet merkittävästi korona-aikana. Teoksessa: Koronaepidemian vaikutukset hyvinvointiin, palveluihin ja talouteen. THL:n seurantaraportti, viikot 22–23 / 2021, 16.6.2021. https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/140880/Viikko%2024-2021%2…

Goman, J., Rumpu, N., Kiesi, J., Hietala, R., Hilpinen, M., Kankkonen, H., Kjäldman, I.-O., Niinistö-Sivuranta, S., Nykänen, S., Pantsar, T., Piilonen, H., Raudasoja, A., Siippainen, M., Toni, A. & Vuorinen, R. 2020. Vaihtoehtoja, valintoja ja uusia alkuja – Arviointi nuorten opintopoluista ja ohjauksesta perusopetuksen ja toisen asteen nivelvaiheessa. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. Julkaisut 6:2020. Helsinki.

Goman, J., Huusko, J., Isoaho, K., Lehikko, A., Metsämuuronen, J., Rumpu, N., Seppälä, H., Venäläinen, S. & Åkerlund, C. 2021a. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen vaikutukset tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden toteutumiseen eri koulutusasteilla. Arviointihankkeen osa III: Kansallisen arvioinnin yhteenveto ja suositukset. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. Julkaisut 8:2021. Helsinki.

Goman, J., Hievanen, R., Kiesi, J., Huhtanen, M., Vuojus, T., Eskola, S., Karvonen, S., Kullas-Norrgård, K., Lahtinen, T., Majanen, A., & Ristolainen, J. 2021b. Erityinen tuki voimavaraksi – Arviointi ammatillisen koulutuksen erityisestä tuesta. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. Julkaisut 17:2021. Helsinki.

Hakamäki-Stylman, V., Huhtanen, M., Kilpeläinen, P., Pusa, A.-M., Rumpu, N., Venäläinen, S., Huhtala, O., Multasuo, S., Mustonen, T., Viljanen, V. & Wahlström, N. Osallisuus tehdään yhdessä – Opiskelijoiden kasvu aktiivisiksi ja kriittisiksi kansalaisiksi toisella aseella. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. Julkaisut 8:2021.

Summanen, A.-M., Rumpu, N. & Huhtanen, M. 2018. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain toimeenpanon arviointi esi- ja perusopetuksessa sekä lukiokoulutuksessa. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. Julkaisut 4:2018. Helsinki.

Ukkola, A., & Väätäinen, H. (toim.) Tasa-arvo, yhdenvertaisuus ja osallisuus koulutuksessa – Katsaus kansallisiin arviointeihin. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. Tiivistelmät 16:2021.