Genomförande av de kulturella och sociala rättigheterna för barn som bor i landsbygds- och skärgårdsområden vid förändringar i skolnätet och hur nedläggning av grundskolor påverkar regionens livskraft

Genomförande av utvärderingen

Nationella centret för utbildningsutvärdering (NCU) utvärderar effekterna av förändringar i skolnätet i landsbygds- och skärgårdsområdena. Perspektivet är de konsekvenser som gallringen av skolnätet har för genomförandet av barnens kulturella och sociala rättigheter samt hur nedläggningen av grundskolor påverkar den nationella och regionala livskraften. Det är landsbygdspolitiska rådet (MANE/ jord- och skogsbruksministeriet), skärgårdsdelegationen (SANK/ jord- och skogsbruksministeriet) och barnombudsmannens byrå (justitieministeriet) som har beställt utvärderingen av NCU.  Som en del av NCU:s utvärdering har konsultbyrån för regionutveckling MDI Public Oy utarbetat en statistisk analys av hur förändringar i skolnätet påverkar livskraften nationellt, regionalt och lokalt. I den statistiska granskningen fokuserar man på befolkningsutvecklingen, den ekonomiska utvecklingen, den kommunala ekonomin, utbildningen och välfärden. Rapporten om den statistiska granskningen har publicerats separat. Utvärderingen genomfördes under tiden 1.10. 2021–30.11. 2022.

NCU:s utvärdering utreder vilken koppling koncentrationen av den grundläggande utbildningen till skolcentrum och enhetsskolor har för barnens välbefinnande, undervisningens kvalitet och jämlikhet bland annat då skolresorna blir längre. I utvärderingen granskar man särskilt landsbygds- och skärgårdsområden där skolnätet är betydligt glesare. Utvärderingen skapar en uppfattning om kommunernas nuvarande situation gällande ordnandet av grundläggande utbildning samt producerar information om verksamhetsmiljön där beslut om skolnätet fattas i landsbygds- och skärgårdsområdena. Centrala frågor i utvärderingen är barnens kulturella och sociala rättigheter samt beaktandet av barnets bästa.

I utvärderingen utreder man genomförandet av barnkonsekvensanalysen och barnens delaktighet i utvecklingen av skolnätet. Man skapade också en heltäckande allmän bild av regionutvecklingen, befolkningsförändringen och livskraften med hjälp av en statistisk analys. Den allmänna bilden fördjupas genom en granskning av fallkommunen. Utvärderingen ger information om hur förändringar i skolnätet påverkar livskraften samt om den mångsidiga kopplingen mellan gallringen av skolnätet och livskraften.

Utvärderingen genomfördes i enlighet med metoderna för utvecklande utvärdering genom att inkludera utvärderingsparterna i informationsproduktionen och tolkningen för att skapa en gemensam förståelse. Som bakgrund till utvärderingen utarbetades en syntes av aktuella undersökningar och utredningar samt en omfattande statistisk granskning av regionernas utveckling och skolnätet. Den centrala utvärderingsinformationen producerades av kommunernas självutvärdering, som gör det möjligt att utnyttja informationen i utvecklingen av den egna verksamheten. Informationen från statistik-, intervju- och enkätmaterialet fördjupades genom utvärderingsbesök i fallkommunerna, genom intervjuer med barn samt genom att genomföra flera samrådsmöten med intressentgrupperna.

235 kommuner klassificerades som kommuner i landsbygds- och skärgårdsområden. I självutvärderingsenkäten deltog personal och ledning från 104 olika kommuner inom undervisnings- och bildningsväsendet. Utvärderingsbesök utfördes i sex landsbygds- och skärgårdskommuner. I kommunerna intervjuades sammanlagt 56 elever från nio olika skolor samt kommunens personal från bildningsväsendet och skolorna samt representanter från kommunpolitiken.

Utvärderingens resultat

Enligt utvärderingens resultat lyckas kommunerna ordna tillräckligt omfattande utbildningstjänster trots utmaningarna i verksamhetsmiljön. Skolnäten i kommunerna i landsbygds- och skärgårdsområdena ses allmänt som fungerande trots att utvecklingen av dem planeras eller utvecklingsåtgärder pågår i flera kommuner. Cirka 30 procent av kommunerna har lagt ned skolor under de senaste fem åren. En central motivering till förändringarna i skolnätet och nedläggningarna är elevantalet, som från fall till fall definieras som tillräckligt eller otillräckligt, samt elevens bästa, vars definition också varierar beroende på situation. Den aktiva verksamheten i byagemenskapen och dess motiveringar är en betydande faktor som påverkar beslutet att bevara skolan.

I utvärderingen fästes särskild uppmärksamhet vid situationen i tvåspråkiga kommuner. Finland har 33 tvåspråkiga kommuner, varav 14 är landsbygds- och skärgårdskommuner. Utmaningen i tvåspråkiga kommuner är att tillhandahålla omfattande utbildningstjänster på två språk, även om tvåspråkigheten har beaktats i alla kommuners strategier. Av kommunerna bedömde 77 procent att de lyckats säkerställa barnets rätt till sitt eget språk. Språkgrupperna blandas sällan ihop när man ordnar tjänster. Vid behov samarbetar kommuner för att ordna tjänsterna om elevantalet är för litet eller om eleven kan gå i en skola närmare hemmet. I nästan hälften av de tvåspråkiga kommunerna hade skolor lagts ned eller administrativt sammanslagits under de senaste fem åren.

Skolskjutsarna har en väsentlig betydelse för genomförandet av barns och ungas rättigheter, men ordnandet av skolskjutsar medför utmaningar för kommunerna i skärgårds- och landsbygdsområdena. I genomsnitt 40 procent av eleverna i kommunerna behövde skolskjuts. Den längsta skolvägen i en riktning är 25–40 kilometer i över hälften av kommunerna. 23 procent av kommunerna bedömer att antalet personer som behöver skolskjuts har ökat. Samtidigt har kostnaderna för skolskjutsarna ökat. Skolskjutsarna har störst inverkan på barns och ungas fritidsaktiviteter och hobbyer samt möjligheterna till självständig motion. Det är nästan omöjligt för elever som använder skolskjuts att delta i de hobbymöjligheter som erbjuds efter skolan. Det är svårt att kombinera barnets bästa med en effektiv konkurrensutsättning av skolskjutsarna i kommunerna.

Kommunerna anser att det är viktigt att barnets bästa prioriteras när kommunernas skolnät utvecklas. I kommunerna bedöms dock effekterna av utvecklingsåtgärderna eller förändringarna i skolnätet som liten och barnkonsekvensanalysen har inte etablerats som en del av kommunernas verksamhet. Nästan 45 procent av kommunerna hade inte alls upprättat en barnkonsekvensanalys vid planeringen och utvecklingen av kommunens tjänster. Man behöver utveckla barns och ungas möjligheter att påverka beslutsfattandet. Det är särskilt viktigt att stärka ungdomsfullmäktiges roll i förändringarna i skolnätet.

Under 2010–2020 har nästan en fjärdedel av grundskolorna (23,8 %), dvs. 657 skolor lagt ned sin verksamhet. Utvecklingen har fortsatt i samma riktning, antalet skolor 2021 var 45 färre än året innan. Även om skolnätet minskade i nästan alla kommuner har skolor lagts ned särskilt på kärnlandsbygden och i små kommuner. Den statistiska analysen visar flera tecken på hur förändringar i skolnätet ger en negativ effekt på livskraften, såsom den ökade förändringen i utgångsläget, den svagare sysselsättnings- och arbetsplatsutvecklingen samt den svagare utvecklingen av utbildningsutgifterna än väntat. I kommuner som genomfört stora förändringar i skolnätet har utgångsläget för livskraften varit utmanande, vilken man har svarat på genom att minska eller centralisera skolnätet. Skolnedläggningar gäller främst områden vars utveckling hade försämrats redan före nedläggningen. Skolnedläggningar medför inga besparingar i utbildningsutgifterna. Förändringar i skolnätet verkar inte vara avgörande för livskraftens tillstånd, utan i värsta fall försämrar de utvecklingsutsikterna för den framtida livskraften.

Utvärderingens rekommendationer

Utvärderingen stärker uppfattningen om att hörande av barn och unga är en långvarig process som förutsätter olika metoder, en miljö som stöder tillämpningen av dem, att barnens åsikter och erfarenhet införs i beslutsfattandet samt att verkställandet följs upp. Man bör också öka kompetensen angående barnkonsekvensanalysen. Kommunerna bör ha en långsiktig strategisk plan för att beakta barnets bästa samt säkerställa barns och ungas rättigheter i samband med förändringar i ordnandet av undervisningen och utvecklingen av skolnätet. För att säkerställa att skolnätet i glesbefolkade områden fungerar bör man utveckla flexibla modeller för distansundervisning som kompletterar närundervisningen. Tydliga kriterier och kvalitetskrav bör skapas för ordnandet av skolskjutsar.

Kommunerna bör regelbundet följa upp och bedöma konsekvenserna av sina beslut. Särskild uppmärksamhet bör fästas vid att det finns stora regionala skillnader i utvecklingen av livskraftens tillstånd. Det går också att observera skillnader i utvecklingen av livskraften inom kommunerna. Betydande förändringar i skolnätet och skolnedläggningar bör föregås av en förhandsbedömning av beslutets konsekvenser, som omfattar en granskning på byanivå.  Man bör utveckla statistiska redskap samt kvantitativa och kvalitativa mätare med vilka man också kan följa upp utvecklingen av den s.k. mjuka livskraften och effekterna på livskraften. Det behövs också noggrannare forskning och utvärdering där effekterna av skolnedläggningarna granskas på längre sikt med tanke på kommunens interna utveckling.

Utvärderare

NCU fungerar som en oberoende utvärderare av utvärderingen. NCU utsåg en utvärderingsgrupp vars medlemmar är utvärderingsexpert Tanja Laimi, utvärderingsråd Mari Räkköläinen (projektchef) och utvärderingsexpert Carola Åkerlund från NCU samt ledande sakkunnig Esa Iivonen från Mannerheims Barnskyddsförbund, ansvarig forskare Tomi Kiilakoski från Ungdomsforskningsnätverket, ledande sakkunnig Sari Rannanpää från konsultbyrån för regionutveckling MDI och universitetslektor Jari Salminen från Helsingfors universitet. MDI:s expert Rasmus Aro är ansvarsperson för den statistiska granskningen som är en del av utvärderingen.

Jord- och skogsbruksministeriet utsåg en styrgrupp för utvärderingen, vars ordförande är specialsakkunnig Sami Tantarimäki, medlemmar generalsekreterare Elina Auri (SANK), generalsekreterare Antonia Husberg (MANE) och barnombudsman Elina Pekkarinen (barnombudsmannens byrå), direktör Hannele Seppälä (NCU) och utvärderingsråd Mari Räkköläinen (NCU). Styrgruppens sekreterare är utvärderingsexpert Tanja Laimi (NCU).

Utvärderingens resultat publicerades i KuntaTV 30 november 2022 (på finska)

Utvärderingsrapport, pdf (på finska)

Rapport om den statistiska analysen, pdf (på finska)

Sammanfattning av de centrala resultaten av den statistiska analysen, pdf (på finska)