Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2022 (HE 146/2021 vp)

Diaarinumero OPH-4158-2021

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) kiittää mahdollisuudesta antaa asiantuntijalausuntonsa koskien hallituksen esitystä eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2022. Asiantuntijalausunto sisältää kolme aihealuetta: Korona-ajan aiheuttaman oppimisen ja hyvinvoinnin vaje, Osaamisen ja työvoiman tarpeen kohtaanto-ongelma sekä Koulutusta koskevan tiedon tuotannon kehittäminen, kestävä kehitys ja kansallinen koulutuksen arviointitoiminta.

Korona-ajan aiheuttaman oppimisen ja hyvinvoinnin vaje

Hallituksen esityksessä todetaan hallituskaudella keskeiset tavoitteet koulutustason ja koko väestön osaamistason nostamiseksi, oppijoiden hyvinvoinnin parantamiseksi sekä osaamiserojen kaventamiseksi. Karvin arviointitulosten mukaan koronapandemian aikaiset poikkeukselliset opetusjärjestelyt ovat vaikuttaneet tasa-arvoisiin ja yhdenvertaisiin oppimisen edellytyksiin sekä hyvinvointiin kaikilla koulutusasteilla. Merkittävä osa oppijoista kaikilla koulutusasteilla on kokenut opintoihin liittyvää kuormitusta sekä opiskeluvalmiuksiin liittyvää osaamattomuutta poikkeustilanteen aikana. Oppijoiden saama tuki etäopiskelun aikana ei ole ollut kaikilta osin riittävää. Myös opiskeluhuollon järjestämisessä on paikoin ollut haasteita perusopetuksessa, lukioissa ja ammatillisissa oppilaitoksissa.

Lähiopetuksen puute on lisännyt tuen tarvetta erityisesti oppijoilla, joilla on muita enemmän ongelmia opintojen etenemisessä. Erityisesti muuta kuin suomea tai ruotsia äidinkielenään puhuvien ja tukea tarvitsevien oppijoiden tarpeita tulisi tehokkaammin tunnistaa kaikilla koulutusasteilla.

Vaikka tuen tarpeen lisääntyminen tunnistettiin kaikilla koulutusasteilla, tuen tarpeen muodot kuitenkin vaihtelevat koulutusasteittain. Erityisesti perusopetuksessa oppilaiden tuen tarpeen tunnistamisessa kodin ja koulun välinen yhteistyö on tärkeää. Ammatillisessa koulutuksessa tarvitaan opiskelijoiden tilanteen kartoittamista ja seurantaa. Lisäksi tarvitaan tehostettua ohjausta ja poikkeustilan aikana puutteelliseksi jääneen ammatillisen osaamisen täydentämistä. Korkeakoulutuksessa erityisryhmien määrittely ja eri ryhmille suunnattujen tukimuotojen kehittäminen on tärkeää.

Itseohjautuvuuden korostuminen asettaa oppijat kuitenkin keskenään eriarvoiseen asemaan. Poikkeustilanteessa elämänhallinnan ongelmat, oppimiseen liittyvät vaikeudet ja erilaiset mahdollisuudet opiskella kotioloissa vahvistavat eroja oppijoiden välillä.

Hallituksen esityksessä todetaan, että varhaiskasvatuksen ja esi- ja perusopetuksen digitaalisten ratkaisujen yhteentoimivuutta sekä digitaalisten oppimistuotteiden kehitystä edistetään. Karvin arviointitulosten mukaan poikkeusolojen aikana toteutettu digitaalisten opetusratkaisujen ja oppimateriaalien kehittämistyö luo hyvät edellytykset digitaalisten ratkaisujen jatkokehittämiselle. Opetus- ja ohjaushenkilöstön digitaalista ja pedagogista osaamista tulee vahvistaa kaikilla koulutusasteilla sekä varmistaa laitteiden ja ohjelmistojen tasapuolinen saatavuus.  Poikkeusaika on osoittanut, että oppimisympäristöjen monipuolistuminen edellyttää erityisesti huomion kiinnittämistä oppimisen tukeen ja vuorovaikutukseen. Pedagogiikan kehittämisessä tulee huomioida entistä vahvemmin erilaisten oppijoiden ja erityisryhmien tarpeet.

Koronaepidemia on vaikeuttanut myös työelämässä tapahtuvaa oppimista ja opintoihin kuuluvien pakollisten harjoitteluiden suorittamista. Siksi ammatillisessa koulutuksessa on kehitetty monimuotoisempia tapoja näyttöjen toteutukseen myös muualla kuin työelämässä, ja pakollisten harjoittelujen toteutuminen poikkeusoloissa tulisi varmistaa jatkossa myös korkeakouluissa.

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, kriisi on luonut myös mahdollisuuden ja välttämättömyyden tarkastella uudella tavalla hallinnonalan toimien ja käytäntöjen toimivuutta ja vaikuttavuutta. Kansallisen arvioinnin tulokset osoittavat, että oppimisympäristöjen digitalisoinnin kehitysharppauksen lisäksi poikkeusaikana on kehitetty uusia pedagogisia sekä ohjaukseen ja tukeen liittyviä uusia toimintamalleja kaikilla koulutusasteilla.

Kokemukset poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä myös jakavat oppijoita kaikilla koulutusasteilla. Osalle etäopiskelu on sopinut hyvin ja he ovat hyötyneet esimerkiksi ajasta ja paikasta riippumattomasta opiskelusta sekä ovat aktiivisesti hakeneet tukea ja ohjausta. Pandemia on vaikuttanut myös varhaiskasvatuksen arkeen monin tavoin. Haasteista huolimatta pandemia on näyttänyt myös synnyttäneen varhaiskasvatukseen uusia ja hyviksi havaittuja toimintatapoja. Esimerkiksi huoltajien kanssa tehtävää yhteistyötä on siirrytty pitämään osittain tai kokonaan etänä. Myös varhaiskasvatussuunnitelmakeskusteluiden järjestämisen koettiin helpottuneen. Poikkeustilanteen vaikutuksista varhaiskasvatukseen julkaistaan lisää arviointituloksia marraskuussa 2021 (varhaiskasvatuksen johtamisen nykytila, vahvuudet ja kehittämiskohteet sekä viisivuotiaiden maksuttoman varhaiskasvatuksen kokeilun tavoitteiden toteutumisen arviointi).

Karvi julkaisee joulukuussa 2021 poikkeustilanteen vaikutuksiin ja kestävän kehityksen sekä demokratiakasvatuksen tavoitteiden toteutumiseen liittyvän arvioinnin ammatillisen koulutuksen ja lukiokoulutuksen kyvystä vahvistaa opiskelijoiden osallisuutta, yhteisöllisyyttä ja vaikuttamisvalmiuksien kehittymistä niin, että he kasvavat aktiivisiksi ja kriittisiksi kansalaisiksi.

Karvin suositukset tasa-arvoisiin ja yhdenvertaisiin oppimisen edellytyksiin kohdistuneiden vaikutusten tasaamiseksi ovat seuraavat:

• Oppijoiden tuen tarpeen tunnistamista ja yksilöllistä tukea tulee vahvistaa kaikilla koulutusasteilla. Oppijoiden hyvinvoinnin tukemiseen ja henkisen kuormittavuuden vähentämiseen tulee kehittää toimintamalleja. Korkeakoulujen on kartoitettava erityisryhmiin kuuluvat opiskelijat ja kohdennettava tuki- ja ohjauspalveluita tarpeiden mukaisesti.
• Oppimisvalmiuksia ja itseohjautuvuuden taitoja tulee vahvistaa kaikilla koulutusasteilla. Itseohjautuvuuden ja opiskeluvalmiuksien vahvistaminen palvelee myös vastaaviin poikkeusoloihin varautumista sekä lähiopetusta ja verkko-opetusta yhdistelevän opetuksen yleistymistä eri koulutusasteilla.
• Opetus- ja ohjaushenkilöstön digitaalista ja pedagogista osaamista tulee vahvistaa kaikilla koulutusasteilla sekä varmistaa laitteiden ja ohjelmistojen tasapuolinen saatavuus. Poikkeusolojen aikana toteutettu digitaalisten opetusratkaisujen ja oppimateriaalien kehittämistyö luo hyvät edellytykset jatkokehittämiselle.
• Pedagogiikan kehittämisessä tulee huomioida vahvemmin erilaisten oppijoiden ja erityisryhmien tarpeet. Poikkeusaika on osoittanut, että oppimisympäristöjen monipuolistuminen edellyttää erityisesti huomion kiinnittämistä oppimisen tukeen ja vuorovaikutukseen.
• Kansallisen ohjauksen tulee olla johdonmukaista, konkreettista ja oikea-aikaista. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjät sekä rehtorit arvioivat valtakunnallisen tiedotuksen ja ohjeistuksen toimineen poikkeusolojen aikana kohtalaisesti.
• Paikallisen tason johtamisessa tulee entistä enemmän huomioida myös henkilöstön jaksaminen ja hyvinvointi sekä opetus- ja ohjaushenkilöstön työn tukeminen. Paikallisella tasolla seurannan ja arvioinnin avulla voidaan ryhtyä poikkeustilanteesta johtuviin välittömiin toimenpiteisiin.
• Jo aiemmin tunnistetut ongelmat voimistuivat etäopiskelun aikana, kuten esimerkiksi oppilas- ja opiskelijahuollon saatavuus. Jotta poikkeusoloista aiheutuneita vaikutuksia voidaan lieventää, tarvitaan lisäresursointia yleiseen oppimisen tukeen, tukiopetukseen, tehostettuun tukeen ja erityiseen tukeen.

Osaamisen ja työvoiman tarpeen kohtaanto-ongelma

Karvi arvioi vuosina 2020–2022 koulutusjärjestelmän kykyä vastata jatkuvan oppimisen haasteisiin äkillisissä rakennemuutostilanteissa. Arviointiraportti julkistetaan helmikuussa 2022. Osana ko. arviointia Karvi toteutti keväällä 2021 ammatillisen koulutuksen järjestäjille ja korkeakouluille suunnatun itsearviointikyselyn. Kyselyyn vastasi yhteensä 142 koulutusorganisaatiota, joista 108 oli ammatillisen koulutuksen järjestäjiä ja 34 korkeakouluja. Lausunnossa esitetyt työvoiman kohtaantoa koskevat näkökulmat perustuvat em. kyselyn alustaviin tuloksiin.

Kyselyn perusteella ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen keskuudessa on eroja siinä, kuinka hyvin ne pystyvät nykyisellään vastaamaan työnantajien ja yksilöiden tarpeisiin suunnitellessaan työikäisen väestön (25–64-vuotiaat) koulutuspalveluita. Koulutusorganisaatioiden joukossa on sekä edistyneitä että toiminnassaan alkavalla tasolla olevia toimijoita. Ammatillisen koulutuksen järjestäjät arvioivat kykynsä suunnitella koulutuspalveluita tarpeita vastaavasti hieman paremmaksi kuin korkeakoulut. Koulutusorganisaatioiden kykyyn vastata eri toimijoiden tarpeisiin vaikuttaa myös se, onko organisaatioilla aikaisempaa kokemusta äkillisten rakennemuutostilanteiden parissa työskentelystä omalla toimialueellaan. Kyselyn perusteella kokemus äkillisistä rakennemuutoksista on parantanut ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen kykyä vastata työnantajien ja yksilöiden koulutustarpeisiin jatkuvan oppimisen koulutuspalveluilla.

Kyselyn perusteella ammatillisen koulutuksen järjestäjillä ja korkeakouluilla on kaksi keskeistä haastetta vastaamisessa työikäisen väestön ja työnantajien tarpeisiin työelämän nopeissa muutostilanteissa. Yksi haasteista on sopivan opetushenkilöstön löytäminen ja rekrytointi tilanteissa, joissa uutta koulutusta tarvitaan nopeasti ja työvoimapulan toimiala on pitkälle erikoistunut. Toinen haasteista on sopivan rahoituksen löytäminen työikäiselle väestölle suunnattujen koulutuspalveluiden toteuttamiseksi työelämän nopeissa muutostilanteissa. Jatkuvan oppimisen koulutuspalveluita rahoitetaan nykyisellään suhteellisen laajasti hankerahoituksella, eikä valtionosuusrahoituksen käyttämisestä niihin ole kaikilta osin vakiintuneita toimintatapoja. Äkillisen rakennemuutoksen tilanteissa myös työnantajilla on halutessaan mahdollisuus rahoittaa tarvittavia koulutuspalveluita hankkimalla niitä ammatillisen koulutuksen järjestäjiltä ja korkeakouluilta liiketaloudellisesti hinnoiteltuna täydennyskoulutuksena.

Ammatillisen koulutuksen järjestäjien mahdollisuudet tarjota yksilöllisiä koulutusratkaisuita yksittäisille henkilöille ovat nykyisellään paremmat kuin korkeakoulujen. Voidaan arvioida, että taustalla vaikuttavat ammatillisen koulutuksen reformin toimeenpanon mukanaan tuomat uudistukset sekä ammatillisen koulutuksen järjestäjillä käytössä oleva jatkuva haku, joka mahdollistaa joustavan opiskelijaksi hakeutumisen.

Rakennemuutosten parissa vuosina 2018–2021 työskennelleet ammatillisen koulutuksen järjestäjät ja korkeakoulut arvioivat ennakointikykynsä jonkin verran korkeammaksi kuin ne koulutusorganisaatiot, jotka eivät olleet työskennelleet äkillisten rakennemuutosten kanssa. Ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen kokonaan tai osittain itse tuottama seuranta-, arviointi- ja palautetieto koetaan käyttökelpoisemmaksi työikäiselle väestölle suunnattujen koulutuspalveluiden suunnittelussa kuin varsinainen ennakointitieto. Sekä ammatillisen koulutuksen järjestäjät että korkeakoulut hyödyntävät nykyisellään enemmän ajantasaista tietoa alueen työnantajien osaamistarpeista kuin ajantasaista tietoa alueen työikäisen väestön osaamisen kehittämistarpeista.

Koulutusorganisaatioiden mukaan nykyisellään tuotettava ennakointitieto (esim. TEM:n, Opetushallituksen, maakuntaliittojen ja ELY-keskusten tuottama tieto) on vain osittain käyttökelpoista työikäiselle väestölle suunnattujen koulutuspalveluiden suunnittelussa. Kansallisesti ennakoinnin kehittämiskohteet kohdistuvat keskeisesti tekijöihin, jotka vaikuttavat ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen edellytyksiin toteuttaa omaa ennakointiaan. Kansallisia ennakoinnin kehittämiskohteita ovat muun muassa tiedon saatavuuden parantaminen yksikanavaisuutta kehittämällä ja pirstaleisuutta vähentämällä, synteesitiedon saatavuuden parantaminen, toimialakohtaisen tiedon saatavuuden parantaminen sekä ennakointitiedon ajantasaisuuden parantaminen.

Kyselyn perusteella vuosina 2018–2021 äkillisten rakennemuutostilanteiden vuoksi opiskelijoiksi tulleet opiskelijat ovat ammatillisessa koulutuksessa painottuneet seuraaville aloille: palveluala, terveys- ja hyvinvointialat, tekniikan alat sekä kasvatusala.

Kyselyn perusteella vuosina 2018–2021 äkillisten rakennemuutostilanteiden vuoksi opiskelijoiksi tulleet opiskelijat ovat korkeakoulutuksessa painottuneet seuraaville aloille: tietojenkäsittelyn ja tietoliikenteen ala, tekniikan alat, terveys- ja hyvinvointialat sekä kauppa, hallinto ja oikeustiede.

Hallituksen esityksen mukaan lähihoitajakoulutuksen määrää lisätään määräaikaisesti. Koulutuksen määrää lisätessä on tärkeää varmistaa koulutuksen laatu. Karvin tuottaman arviointitiedon mukaan sosiaali- ja terveysalan perustutkinnossa on kehittämistarpeita ja siinä tulee erityisesti varmistaa, että opiskelijat saavat riittävän teoriaperustan alan työtehtäviin, riittävän lääkehoidon osaamisen, matemaattisen osaamisen, työelämätaidot sekä riittävät digitaaliset taidot työelämässä toimimiseen.

Maahanmuuttajien koulutuspolkujen sujuvuuden varmistamiseksi ja päällekkäisyyksien välttämiseksi aktiivinen yhteistyö erityisesti opiskelijan koulutuspolun nivelvaiheissa on tärkeää. Vapaan sivistystyön lukutaitokoulutuksen, aikuisten perusopetuksen ja ammatillisen koulutuksen järjestäjien yhteistyössä TE-toimistojen, kuntien, maahanmuuttajien osaamiskeskusten, kotoutumiskoulutuksen ja myös toistensa kanssa on kehittämistarpeita (Hievanen ym. 2020). Yhteistyöverkostojen ja toimintamallien vakiinnuttaminen vaatii lisäpanostuksia. Erityisen merkityksellistä yhteistyö on koulutuspolun siirtymävaiheissa, jotta opiskelija ohjautuu tarpeidensa ja osaamisensa kannalta oikeaan koulutukseen. Myös yhteistyötä työelämän kanssa on tarpeen vahvistaa koulutuksen jälkeisen työllistymisen sujuvuuden varmistamiseksi.

Jotta maahanmuuttajataustaiset opiskelijat saavat tarvitsemansa tuen ja saavuttavat oppimistavoitteet ammatillisessa koulutuksessa, tulee opetushenkilöstön maahanmuuttajien opettamisen ja kielitietoisen opettamisen osaamista kehittää (Hievanen ym. 2020). Osaamisen kehittämisen lisäksi ammatilliseen koulutukseen kaivataan paikoitellen lisää opetus- ja ohjaushenkilöstöä, jotta maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden tarpeisiin voidaan vastata.

Koulutusta koskevan tiedon tuotannon kehittäminen, kestävä kehitys ja kansallinen koulutuksen arviointitoiminta

Esityksessä todetaan opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan tehtävä vahvistaa ja uudistaa yhteiskunnan sivistysperustaa ja rakentaa edellytykset osallisuuden vahvistumiselle yhteiskunnassa. Koko Suomen nousemiseen kriisitilanteesta, myös taloudellisessa mielessä, on haasteellinen ja pitkäkestoinen tehtävä. Tarvitaan osaavaa työvoimaa, ja Karvin tuottamalla tiedolla ja kehittävään arviointiin pohjautuvalla toiminnalla on keskeinen osa koulutusjärjestelmän kehittämistä; osaamisen tason nosto nyt entistäkin tärkeämpää.

Hallituksen esityksen kirjaus varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen sekä vapaan sivistystyön tietopohjan, tietoperustaisen päätöksenteon, tiedon avoimuuden käytänteiden edistäminen sekä näihin liittyvän kehittämisohjelman toteuttaminen ovat kannatettavia. Koulutuksen laaja yhteiskunnallinen merkitys huomioon ottaen, kehittämisohjelman toteuttamisen olisi tapahduttava eri hallinnonalojen sekä eri tieteenalojen tutkimus- ja arviointitoiminnan yhteistyössä. Lisäksi on huolehdittava tiedontuotannon luotettavuudesta ja riippumattomuudesta.

Hallituksen esityksessä todetaan, että väestön osaamistason nostaminen ja yhteiskunnallisen yhteenkuuluvuuden ja osallisuuden sekä tasa-arvon vahvistaminen edellyttävät hallinnonalan toimijoiden yhteistyötä ja hallinnonalarajat ylittävää politiikkaa. Karvin arvioinnit osoittavat, ettei hallinnonalan toimijoiden ja hallinnonalarajat ylittävä yhteistyö toimi riittävästi, eikä esim. tieto siirry riittävästi toimijalta toiselle.

Karvi osallistuu hallituksen esityksessä mainittujen tietotuotannon ja tietojohtamisen vahvistamista koskeviin toimenpiteisiin. Karvin tehtävänä on varhaiskasvatuksen tiedontuotantoa täydentävän varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmän kehittäminen. Lisäksi Karvi osallistuu peruspalveluiden yhdenvertaisuuteen, saavutettavuuteen ja laadun arviointiin liittyvään kehittämistyöhön. Varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen sekä vapaan sivistystyön yhteiskunnallista vaikuttavuuden arviointi kansallisilla ja kansainvälisillä tutkimus- ja arviointihankkeilla on tärkeää. Koulutuksen arviointisuunnitelman painopisteet vuosille 2020–2023 ovat yhdenvertaisuuden lisääminen, oppimisen ja osaamisen edistäminen, kasvatuksen ja koulutuksen laadun kehittäminen sekä koulutusjärjestelmän toimivuuden parantaminen.

Suomeen on tehty viime vuosina hyvin laajamittaisia uudistuksia koulutusjärjestelmään (erityisesti varhaiskasvatus, perusopetus, lukiokoulutus ja ammatillinen koulutus). Näiden uudistusten ja muutosten vaikutuksista tarvitaan arviointitietoa– niin viisaan koulutuspoliittisen päätöksenteon kuin paikallisen kehittämisen tueksi. Luotettava tieto toimii päätöksenteon perustana ja käytäntöjen kehittäjänä kansallisella ja paikallisella tasolla. Luotettava tietopohja ja tiedon avoimuus rakentavat sivistystä, ihmisten välistä luottamusta ja kunnioitusta.

Koko koulutusjärjestelmän kattavan arviointitoiminnan vahvuus on tiedon tuottaminen riippumattomasti, systemaattisesti ja pitkäjänteisesti. Se mahdollistaa myös muutosten systeemisyyden tunnistamisen, ja arviointien perusteella laadittavissa kehittämissuosituksissa voidaan huomioida esimerkiksi varhaiskasvatuksessa tehtävien ratkaisujen vaikutukset oppijan polkuun pitkällä aikavälillä. Kun arviointikohteiksi valitaan yhteiskunnallisesti ajankohtaisia teemoja, voidaan tuottaa tietoa esimerkiksi koulutuksellisen tasa-arvon toteutumisesta kaikkia koulutusasteita koskien ja tunnistaa siihen liittyvät vahvuudet ja toisaalta ne osa-alueet koulutusjärjestelmässä, joita tulisi kehittää. Karvin tuottamaan arviointitietoon luotetaan ja se on vaikuttavaa. Karvin arvioinnit tuottavat laajoista aineistoista kiteytettyä ja luotettavaa tietoa erityisesti päättäjille ja koulutusjärjestelmän kehittäjille, mutta myös opetuksen ja koulutuksen järjestäjille ja toimijoille. Kansallisen arviointitoiminnan vaikuttavuus, kustannustehokkuus ja ajantasaisuus (esimerkiksi digitalisaatio) edellyttävät kuitenkin jatkuvaa arviointitoiminnan kehittämistä.

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toimintamenomäärärahojen riittävyys tulee varmistaa myös tulevaisuudessa. Toimintamenomäärärahojen leikkaukset vaarantavat kansallisen koulutuksen arviointitoiminnan toteuttamisen ja koulutuksen kehittämisen luotettavan, kattavan ja ajantasaisen arviointitiedon avulla.  Määrärahojen leikkaukset johtaisivat merkittäviin henkilöstövähennyksiin ja kansainvälisessä vertailussa pienillä asiantuntijaresursseilla toteutettavan koulutuksen arviointitoiminnan supistumisen siinä määrin, että Karvi ei enää pystyisi lakisääteisestä tehtävästään selviytymään.

Harri Peltoniemi 
Johtaja 
Kansallinen koulutuksen arviointikeskus

Hannele Seppälä 
Yksikön johtaja 
Kansallinen koulutuksen arviointikeskus