Karvin asiantuntijalausunto hallituksen esityksen luonnoksesta opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan virastouudistusta koskevaksi lainsäädännöksi (VN/32825/2024)
Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) kiittää mahdollisuudesta antaa asiantuntijalausunto hallituksen esityksen luonnoksesta opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan virastouudistusta koskevaksi lainsäädännöksi (VN/32825/2024).
Erillisyksiköiden asema virastouudistuksessa
Karvi pitää virastouudistusta toteutettaessa välttämättömänä, että hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetussa laissa Opetushallituksesta nykyisten erillisyksiköiden asema itsenäisinä erillisyksiköinä säilyy ja näin pyritään turvaamaan näiden viranomaisten riippumaton asema. Uusi virasto tuottaisi erillisyksiköille hallinto- ja tukipalvelut, kuten nykyisinkin. Opetushallitus ja erillisyksiköt sopisivat jatkossakin hallinto- ja tukipalveluiden toteuttamisesta sekä niistä aiheutuvien kustannusten jakamisesta. Karvi pitää lisäksi välttämättömänä riippumattoman aseman turvaamiseksi, että erillisyksikön henkilöstön nimittää tai ottaa jatkossakin erillisyksikön päällikkö ja että arviointikeskuksen johtaja päättää arviointikeskuksen tehtäviä koskevasta työnjaosta. Hallinnollisia käytäntöjä on perusteltua edelleen kehittää niin, että erillisyksiköiden riippumattomuuden takeet ja erillisyyden vaatimukset tunnistetaan niissä kaikilta osin.
Nykyisessä hallintovirastomallissa Karvin riippumatonta asemaa ei ole kaikilta osin pystytty varmistamaan, vaikka Opetushallituksen erillisyksiköiden organisatorisesti riippumatona asemaa on selkeytetty tekemällä lakiteknisiä muutoksia Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksen perustamisen yhteydessä. Tehdyissä muutoksissa otettiin huomioon Opetushallituksen erillisyksiköitä koskeneessa selvitysmies Olli Mäenpään tekemässä, eduskunnan edellyttämässä (HE 31/2017 vp) selvityksessä havaitut erillisyksikköjen organisatoriseen riippumattomuuteen liittyvät lainsäädännön puutteet koskien muun muassa Opetushallituksen pääjohtajan toimivaltaa suhteessa Opetushallituksen erillisyksiköihin sekä tarpeeseen täsmentää hallinnollisten tukipalvelujen perusteita (Mäenpää 2019). Hallinto- ja tukipalveluiden osalta hallinnollisissa käytännöissä ja järjestelyissä ei kuitenkaan vieläkään ole kaikilta osin tunnistettu arviointikeskuksen asemaa riippumattomana asiantuntijaorganisaationa ja Opetushallituksen erillisyksikkönä. Lisäksi valmisteilla olevassa virastouudistuksessa on uhkana palvelujen ja tilojen kustannusten nousu. Tavoitteena tulisi Karvin mukaan olla se, että uusi virasto kehittää aiempaa kustannustehokkaammat ja laadukkaammat hallinto- ja tukipalvelut, jotka tukevat erillisyksiköiden toiminnan riippumatonta asemaa, toiminnan tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta.
Virastouudistuksen tavoitteet ja niiden arviointi
Karvi pitää kannatettavana sivistyshallintouudistuksen laajempaa tavoitetta edistää sivistyksen yhteiskunnallista merkitystä ja vahvistaa sivistyshallinnon toiminnan vaikuttavuutta, tuottavuutta ja palvelukykyä.
Hallituksen esitysluonnoksessa todetaan, että yhtenä virastorakenneuudistuksen tavoitteena on myös tukea tuottavuusohjelman tavoitteita ja vähentää päällekkäistä hallintoa. Lisäksi esitysluonnoksessa todetaan, että henkilöstömääräkehitys on kehittynyt virastojen kesken epäyhtenäisesti. Karvi haluaa nostaa lausunnossaan esiin, että sen henkilöstömäärää on jouduttu vähentämään siinä määrin, että tilanne on kestämätön kansallisen tehtävän hoitamiseksi: vuoden 2022 tilanne oli 53 henkilötyövuotta ja vuoden 2026 ennuste on 36 henkilötyövuotta.
Lisäksi Karvi haluaa huomauttaa lausunnossaan, että se on joutunut viimeisen kymmenen vuoden aikana käymään läpi jatkuvia uudistuksia ja muutoksia, millä voi olla negatiivisia vaikutuksia niin organisaation toimintaan kuin henkilöstön hyvinvointiin. Ensimmäinen muutos tapahtui vuonna 2014 Karvin aloittaessa toimintansa itsenäisenä virastona, kun yhdistettiin kolmen organisaation arviointitoiminnot kansallisesti yhdeksi kokonaisuudeksi. Arviointikeskuksen perustamisella korostettiin ja selkeytettiin arviointitoiminnan riippumatonta ja itsenäistä asemaa. Viraston toiminnan käynnistäminen ja sen valmistelu edellytti henkilöstöltä pitkäjänteistä työtä. Vuonna 2018 Karvi liitettiin Opetushallitukseen hallintovirastomallin mukaisesti ja siitä tuli Opetushallituksen erillisyksikkö, ja erillisyksikkönä Karvi on käynyt läpi muun muassa useita eri tilajärjestelyjä ja on menettänyt oman erillisen tilansa. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan uusi virasto aloittaisi toimintansa vuonna 2026, minkä lisäksi jo nyt on tiedossa luopuminen nykyisistä Hakaniemenrannan tiloista ja muutto uusiin tiloihin todennäköisesti vuonna 2027.
Karvi pitää tärkeänä, että uudistus toteutetaan mahdollisimman kustannustehokkaasti. Lähtökohtana uudistuksessa on, että Opetushallituksen tarkentava virka- ja työehtosopimus palkkausjärjestelmästä säilyisi voimassa ja tällöin ei olisi tarvetta neuvotella kokonaan uusia tarkentavia virka- ja työehtosopimusehtoja virastojen palkkausjärjestelmiksi. Edelleen Karvi pitää kannatettavana, että Opetushallituksen henkilöstö jatkaisi virastossa nykyisissä palvelussuhteissaan. Erillisyksiköillä tulisi olla edustus virastojen ohjauksen ja tulosohjauksen uudistamiseksi asetetuissa ministeriöjohtoisissa prosesseissa ja yhteistyöryhmissä huomioiden erillisyksiköiden aseman. Erillisyksiköiden on tärkeää voida osallistua sivistyshallinnon toiminnan laadun ja vaikuttavuuden edistämiseen.
Karvi pitää tärkeänä, että uudistusta, sen vaikutuksia sekä tavoitteiden toteutumista arvioidaan mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. On tärkeää, että arviointiin sisällytetään uudistuksen vaikutukset virastojen ja erillisyksiköiden tehtävien toteuttamiseen sekä henkilöstöön.
Harri Peltoniemi, johtaja, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus
Kirsi Hiltunen, yksikön johtaja, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus
Lähteet
Mäenpää, Olli. 2019. Organisaatiouudistuksen vaikutukset Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen ja Ylioppilastutkintolautakunnan itsenäisyyteen, riippumattomuuteen ja kansainvälisesti tunnustettuun asemaan. Arviointiraportti.