Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2023 (HE 154/2022 vp)

Diaarinumero OPH-3974-2022

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) kiittää mahdollisuudesta antaa asiantuntijalausuntonsa koskien hallituksen esitystä eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2023.

Asiantuntijalausunto sisältää kolme aihealuetta:

• perustaidot ja osaamisen tuki, opetuksen laatu sekä tasa-arvo
• osaavan työvoiman saatavuus ja kohtaanto (jatkuva oppiminen)
• opettajankoulutus, suomalaisen opettajankoulutuksen kehittäminen

Perustaidot ja osaamisen tuki, opetuksen laatu sekä tasa-arvo

Hallituksen esityksessä todetaan, että globaalit ja suomalaisen yhteiskunnan muutokset, esimerkiksi eriarvoistuminen ja alueellinen eriytyminen vaikuttavat nopeasti yhteiskuntaan ja aiheuttavat merkittäviä muutospaineita julkisten palveluiden järjestämiselle. Osaamista, luovuutta, yhteiskunnallista yhteenkuuluvuutta, tasa-arvoa ja luottamusta ylläpitävien instituutioiden ja politiikkojen merkitys kasvaa, ja niillä vahvistetaan yhteiskuntaa nykyisten ja tulevien haasteiden varalle. Esityksessä todetaan, että Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan toiminnalla voidaan merkittävästi vaikuttaa muutosten suuntaan ja luoda edellytykset myönteiselle kehitykselle. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen (Karvi) tehtävä on tuottaa muutoksia ja ratkaisuja tukevaa arviointitietoa ja suosituksia sekä kansalliselle että paikalliselle tasolle.

Laadukkaaseen varhaiskasvatus voi tasata lasten perhetaustasta johtuvia eroja oppimisessa

Suomessa varhaiskasvatuksen ja lastenhoidon politiikat ovat tavoitelleet valinnanvapauden ideaalia. Todellisuudessa esimerkiksi kuntien vaihtelevat tuet, palveluiden saatavuus, perheiden lähtökohdat ja työelämään liittyvät tekijät ohjaavat ja rajaavat perheiden valintoja, joten syyt samankaltaisillekin varhaiskasvatuspoluille ovat moninaisia. Lisäksi erilaisia varhaiskasvatuksen ja lastenhoidon vaihtoehtoja on paljon, ja valinnoista syntyy kymmeniä erilaisia polkuja. Lasten varhaiskasvatuspolulla ei olekaan yksiselitteistä yhteyttä matematiikan ja äidinkielen osaamiseen ensimmäisen luokan alussa. Näyttää kuitenkin siltä, että kokopäiväisestä varhaiskasvatuksesta hyötyvät erityisesti sellaiset lapset, joiden elämään on kasautunut useita matalaa osaamistasoa ennakoivia tekijöitä, esimerkiksi lähisuvun oppimisvaikeuksia. Myös varhaiskasvatuksen aikana saaduista tukitoimista vaikuttaa olevan hyötyä lapsille, sillä monien tehostettua tukea saaneiden oppilaiden matematiikan ja äidinkielen taidot ovat ensimmäisen luokan alussa keskitasolla tai sen yläpuolella. (Ukkola ym. 2020.)

Varhaiskasvatuksessa on viime vuosina toteutettu ja on parhaillaan meneillään monenlaisia uudistuksia. Uusi varhaiskasvatuslaki astui voimaan vuonna 2015, ja varhaiskasvatussuunnitelman perusteet otettiin normittavana asiakirjana käyttöön vuonna 2016. Varhaiskasvatuksen laadun arvioinnin kehittämistyöstä, viisivuotiaiden maksuttoman varhaiskasvatuksen kokeilusta ja kaksivuotisen esiopetuksen kokeilusta saadaan tärkeää tietoa varhaiskasvatusjärjestelmästä. Tarkoituksena on myös kehittää varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen laatua ja luoda selvempiä jatkumoita varhaiskasvatuksen ja esi- ja alkuopetuksen välille. Myös varhaiskasvatuksen henkilöstörakenteisiin on tullut muutoksia. Esi- ja alkuopetuksen jatkumon ja joustavuuden kehittäminen on kirjattu hallitusohjelmaan (VN 2019), ja sen tavoitteena on varhaisten perustaitojen oppiminen. Varhaiskasvatuksen uudistusten, kokeilujen ja toimenpiteiden vaikutuksen voidaan ajatella näkyvän myös tulevissa alkuopetusvaiheen oppimistulosarvioinneissa. (Ukkola & Väätäinen 2021.)

Oppilaiden taidot ovat perusopetuksessa tasaisia eri puolilla Suomea – ruotsinkielisissä kouluissa on alueellista vaihtelua

Kansallisesta näkökulmasta suomalainen perusopetus onnistuu tasa-arvoisuudessa. Perusopetuksessa oppilaiden osaaminen on kouluissa samaa tasoa eri puolilla maata. Oppilaan kielitausta, oppilaitoksen opetuskieli ja kuntaryhmä selittävät vain pienen osan osaamiseroista perusopetuksen alussa ja lopussa. Perusopetuksen voidaankin sanoa olevan Suomessa tasalaatuista. Karvin arviointien mukaan yksilöiden väliset osaamiserot perusopetuksessa ovat kuitenkin suuria. Oppilaiden osaamisessa on paljon yksilöllistä vaihtelua jo peruskoulun alussa, ja erot ovat suuria myös kolmannen luokan alussa, kuudennen ja seitsemännen luokan välisessä nivelkohdassa ja yhdeksännen luokan lopussa. (Härmälä ym. 2019; Kauppinen & Marjanen 2020; Ukkola & Metsämuuronen 2019; 2021; Åkerlund ym. 2019.)

Osaamiseroja näkyy myös koulujen välillä. Koulujen väliset erot kasvavat perusopetuksen aikana. Alueiden väliset osaamiserot ovat pieniä. Ruotsinkielisissä kouluissa alueellista vaihtelua on enemmän kuin kansallisella tasolla. Erot näkyvät sekä svenska och litteratur -oppimäärässä äidinkielessä (Hellgren & Marjanen 2020) että finskassa eli suomen kielen A-oppimäärässä (A-finska) ja äidinkielenomaisen suomen (modersmålsinriktad finska, mofi) oppimäärässä (Åkerlund ym. 2019).

Talouden, väestön ja hyvinvoinnin erot ovat kasvaneet viime vuosina, ja ne heijastuvat oppijoiden tasa-arvoisiin oppimisen mahdollisuuksiin kaikilla koulutusasteilla. Arviointien tulokset osoittavat, että COVID-19-pandemia ja poikkeukselliset opetusjärjestelyt ovat vahvistaneet eriarvoistumiskehitystä. Oppimis-, osaamis- ja hyvinvointivaje myös liittyvät toisiinsa. Aiemmin tunnistetut oppimisen tuen ja ohjauksen haasteet ovat voimistuneet. Perusopetus ei välttämättä pysty kuromaan umpeen oppilaiden kotitaustan mukaisia osaamiseroja, ja nämä erot kertautuvat toisella asteella. Varhaiskasvatuksen uudistusten vaikutukset voivat tulevaisuudessa näkyä perusopetuksen oppilaiden oppimisessa ja osaamisessa.

Karvin arviointien mukaan haasteet uudistusten toimeenpanoajassa sekä puutteet resursseissa ja osaamisen kehittämisessä ovat estäneet varhaiskasvatukselle ja koulutukselle asetettujen tavoitteiden toteutumista yhdenvertaisesti. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjien oman laadunhallinnan kehittäminen on yksi keino edistää tasa-arvon toteutumista. Laatutyön onnistumisen kannalta on kuitenkin tärkeää, että kehittäminen tapahtuu kouluissa henkilöstöä ja oppilaita osallistaen.

Tyttöjen ja poikien keskimääräiseen osaamiseen syntyy eroja perusopetuksen aikana – erot ovat yksilöiden välisiä

Oppimistulosten ei pitäisi riippua oppilaan sukupuolesta. Perusopetuksella on hyvät lähtökohdat tämän tavoitteen toteuttamiseen, sillä tyttöjen ja poikien taidot ovat sekä matematiikassa että äidinkielessä samalla tasolla ensimmäisen luokan alussa (Ukkola & Metsämuuronen 2019). Kolmannen luokan alkuun mennessä matematiikan osaamiseen ei ole syntynyt eroja, mutta tytöt ovat äidinkielen taidoissa hieman poikia edellä. (Ukkola & Metsämuuronen 2021.) Sukupuolten välisiä osaamiseroja on kuitenkin nähty toistuvasti erityisesti äidinkielen arvioinneissa yhdeksännellä luokalla (Harjunen & Rautopuro 2015; Hellgren & Marjanen 2020; Kauppinen & Marjanen 2020.) Erot näkyvät jopa koulutasolla: yhdeksännen luokan äidinkielen arvioinnissa vain kahdessa koulussa poikien äidinkielen keskimääräinen tulos oli hieman parempi kuin tyttöjen ja yksittäisissä kouluissa tyttöjen keskimääräinen tulos oli yli kaksi arvosanaa parempi kuin poikien (Kauppinen & Marjanen 2020).

Sukupuoli ei kuitenkaan ole olennainen tekijä osaamiserojen takana: alkuopetuksen alussa ja lopussa sukupuoli selittää vain puoli prosenttia osaamisesta, ja tyttöjen ja poikien osaamisjakaumat ovat hyvin päällekkäisiä. Niin tyttöjen kuin poikienkin osaamisessa yksilölliset vaihtelut ovat suuria. (Ukkola & Metsämuuronen 2019; 2021). Keskiarvojen erot eivät synnykään kaikkien poikien heikosta osaamisesta vaan siitä, että taidoiltaan heikkoja poikia on enemmän kuin taidoiltaan heikkoja tyttöjä. Onkin muistettava, että koulussa on myös paljon tyttöjä, joiden oppimisesta olisi syytä olla huolissaan. Koulutus voi osaltaan vahvistaa sukupuolten mukaista eriarvoistumiskehitystä esimerkiksi koulujen käytänteillä, vuorovaikutustavoilla, kielenkäytöllä tai oppimateriaalien luomilla sukupuolistereotypioilla, jotka aiheuttavat kahtiajakautuneita rakenteita ja muokkaavat myös yksilöiden toimintamahdollisuuksia. (Saarinen ym. 2021.) On tärkeää, että oppilaat tulevat kohdatuiksi ja kohdelluiksi yksilöinä – eivät sukupuolensa edustajina.

Koulujen väliset osaamiserot kasvavat perusopetuksen aikana

Suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan perustana on lähipalveluna tarjottava peruskoulu, joka takaa taustasta riippumatta kaikille oppilaille yhdenvertaiset mahdollisuudet oppimiseen. Koulu selittää oppilaiden osaamisesta yleensä kuudesta kahdeksaan prosenttia (esim. Harjunen & Rautopuro 2014; Julin & Rautopuro 2015). Ensimmäisen luokan alussa koulu selittää keskimäärin kuusi prosenttia oppilaiden matematiikan ja viisi prosenttia äidinkielen lähtötasosta. Koulun selitysaste peruskoulun alussa voidaan tulkinta tietona siitä, kuinka eri koulujen oppilaat poikkeavat toisistaan aloittaessaan koulunkäynnin. Oppilaat eivät siis ole erityisesti valikoituneet kouluihin taitojensa perusteella, vaan jokaisessa koulussa oppilaiden taidot vaihtelevat. (Ukkola ym. 2020). Tuoreimmissa oppimistulosarvioinneissa koulun selitysaste on kuitenkin ollut 10–11 prosenttia (Kauppinen & Marjanen 2019; Ukkola & Metsämuuronen 2021). Vaikuttaa siis siltä, että oppilaiden osaaminen erkanee jossain määrin kouluittain perusopetuksen aikana.

Koulujen osaamisen erkaneminen liittyy yleiseen alueiden erkanemiskehitykseen. Sosiaalinen, koulutuksellinen ja taloudellinen huono-osaisuus voivat kasaantua kokonaisille asuinalueille, jotka limittyvät koulujen oppilaaksiottoalueiden kanssa. Asuinalue ja oppilaaksiottoalue vaikuttavat myös esimerkiksi siihen, mitä oppilaat voivat harrastaa ja keitä he arjessaan kohtaavat. Lähiympäristön vaikutus ja koulutuspolkujen erkaneminen näkyvätkin kouluttautumisessa niin yksilö- kuin koulutasolla. Pienissä kunnissa kokonainen ikäluokka saattaa mennä samaan kouluun ja jopa samalle luokalle. Suurissa kaupungeissa on enemmän valinnanvaraa kouluissa ja painotetun opetuksen ryhmissä. Koulujen väliset erot syntyvätkin nimenomaan kaupungeissa. On kuitenkin muistettava, että kansainvälisestä näkökulmasta koulujen väliset erot ovat Suomessa edelleen varsin maltillisia.

Ammatillisen koulutuksen tuottama osaaminen

Karvin toteuttamien oppimistulosarviointien mukaan opiskelijoiden ammatillinen osaaminen näytöillä mitattuna on keskimäärin hyvää. Esimerkiksi vuonna 2021 arvioiduissa opiskelijamääriltään suurissa logistiikan sekä sosiaali- ja terveysalan perustutkinnoissa sekä vuonna 2022 arvioidussa sähkö- ja automaatioalan perustutkinnossa valtaosa opiskelijoista sai näytöistä vähintään hyvän arvosanan arviointiasteikolla 1–5. Sosiaali- ja terveysalan perustutkinnossa noin 92 % näyttöjen arvosanoista oli vähintään hyvän tasoisia, ja noin 7 prosenttia tyydyttävän (1–2) tasoisia. Arvosanatiedot perustuvat 52 829 sosiaali- ja terveysalan näyttöön. Logistiikan ja sähkö- ja automaatioalan perustutkinnoissa noin 86 % näyttöjen arvosanoista oli vähintään hyvän tasoisia, ja noin 14 prosenttia tyydyttävän (1–2) tasoisia. Arvosanatiedot perustuvat 15 384 logistiikka-alan ja 3 375 sähkö- ja automaatioalan näyttöön.

Tulokset ovat samansuuntaisia näyttöjen arvosanojen osalta myös muissa aiemmin arvioiduissa tutkinnoissa. Useimmiten opiskelijoiden osaamisen keskeisiä vahvuuksia ovat alasta riippumatta ammatin perusosaaminen, kuten työssä tarvittavien keskeisten työmenetelmien ja -välineiden käyttöön liittyvä osaaminen sekä työturvallisuusosaaminen. Nuorilla opiskelijoilla myös digitaidot ovat useimmiten osaamisen vahvuuksia ja aikuisopiskelijoilla työelämätaidot. Osaamisen keskeisimmät kehittämistarpeet kohdistuvat puolestaan työn perustana olevan teoriatiedon hallintaan ja sen soveltamiseen käytännön työtehtäviin.

Ammatillisen koulutuksen oppimistulosarvioinneissa on tullut esille perustutkintoa suorittavien nuorten opiskelijoiden väliset osin isotkin erot osaamisessa. Esimerkiksi keväällä 2022 arvioidussa sähkö- ja automaatioalan perustutkinnossa työmenetelmien ja -välineiden käyttöön liittyvä osaaminen oli osalle opiskelijoista keskeistä osaamisen vahvuutta, kun taas osalle opiskelijoista tähän liittyi selkeää kehittämisen tarvetta. Viimeisimpien arviontien perusteella myös etenkin yhteistyö- ja vuorovaikutustaidoissa vaikuttaisi olevan opiskelijoiden välillä kahtiajakoisuutta: osalla opiskelijoista ne ovat vahvuuksia, kun taas osalla opiskelijoista niihin kohdistuu kehittämisen tarvetta. (Kilpeläinen 2021, Hakamäki-Stylman 2021, Hakamäki-Stylman ym. 2022.) Osalla opiskelijoista on myös kehitettävää yleisissä työelämävalmiuksissa (Hievanen ym. 2022). Oppilaitosten ja työelämän odotuksia ja rooleja osaamisen tuottamisessa on tarpeen selkeyttää (Hievanen ym. 2022). Työelämässä oppimisen tavoitteista, opiskelijan työtehtävistä sekä osaamisen kehittymisen seurannasta ei aina sovita yhdessä opiskelijan, opettajan ja työpaikkaohjaajan kesken. Koulutustoimijoiden ja työelämän välillä onkin havaittavissa jonkin verran epäselvyyttä siitä, millä tasolla opiskelijan osaamisen tulisi olla työelämässä oppimisen jakson alkaessa. Opiskelijoiden osaamiserot näyttävät siirtyvän perusopetuksesta toiselle asteelle ja erityisesti ammatilliseen koulutukseen (Kilpeläinen 2021, Hakamäki-Stylman 2021, Hakamäki-Stylman ym. 2022). Onkin tärkeää, että opiskelijat saavat tarvitsemansa ohjauksen ja tuen sekä työelämässä oppimisessa että muissa oppimisympäristöissä tapahtuvassa opiskelussa.

Arviointien (Kilpeläinen 2021, Hakamäki-Stylman 2021, Hakamäki-Stylman ym. 2022) mukaan pedagogisen toiminnan laadussa on eroja ammatillisen koulutuksen järjestäjien välillä. Viimeisempien oppimistulosarviointien mukaan eroja on erityisesti työpaikkaohjaajien ohjaus- ja arviointisosaamisen sekä opettajien ammatti- ja työelämäosaamisen varmistamisessa, resurssien kohdentamisessa opiskelijoiden ohjaukseen työpaikalla sekä pedagogisen toiminnan arvioinnissa ja kehittämisessä. Ammatillisen koulutuksen työelämässä oppimisen arvioinnissa (Hievanen ym. 2022) havaittiinkin, että osa työpaikkaohjaajista kaipaa oppilaitoksilta enemmän tukea opiskelijoiden oppimisen ohjaamiseen, osaamisen kehittymisen arviointiin ja palautteen antoon kuin mitä he olivat saaneet. Myös oppimistulosarviointien mukaan keskeisimmät koulutuksen järjestäjien pedagogiseen toimintaan liittyvät kehittämistarpeet kohdistuvat erityisesti työpaikkaohjaajien ohjaus- ja arviointiosaamisen varmistamiseen ja kehittämiseen. Myös opettajien ammattialakohtaiseen substanssiosaamiseen kohdistuu kehittämistarpeita työelämän nopean muutoksen ja esimerkiksi digitalisaation, lisääntyvän automaation, uusien laitteiden ja menetelmien käyttöönoton myötä (Kilpeläinen 2021, Hakamäki-Stylman 2021, Hakamäki-Stylman ym. 2022).

Ammatillisessa koulutuksessa työelämässä oppimisella on merkittävä asema erityisesti ammatillisen osaamisen hankkimisessa. Vuosina 2018–2021 työelämässä oppimisen määrä kasvoi koronapandemiasta huolimatta. Opiskelijoiden yhdenvertaisia mahdollisuuksia haastaan kuitenkin se, että noin puolella järjestäjistä oli vaikeuksia löytää osalle aloista ja tutkinnoista osaamisen hankkimiseen soveltuvia työpaikkoja. Vaikeuksia oli enemmän perustutkinnoissa kuin ammatti- tai erikoisammattitutkinnoissa. (Hievanen ym. 2022.) Opiskelijoiden kokemuksen mukaan ammatillinen koulutus ja työelämässä oppiminen parantavat heidän valmiuksiaan työelämään siirtymiseen ja siellä toimimiseen (Hievanen ym. 2022). Koulutuksen järjestäjien ja ammatillisten oppilaitosten henkilöstön kokemuksen mukaan työelämässä oppiminen edistää osaavan työvoiman alueellista saatavuutta. Työnantajien näkökulmasta työelämässä oppiminen toimii yhtenä rekrytointikanavana, mikä motivoi ottamaan opiskelijoita työpaikalle oppimaan.

Korkeasti koulutettujen huoltajien lapset saavat etumatkaa koulupolulla

Kansainvälisessä vertailussa oppilaiden sosioekonominen tausta ei ole Suomessa ollut voimakkaassa yhteydessä osaamiseen. Vuodesta 2012 lähtien eriarvoistuminen on kuitenkin lisääntynyt, ja suomalaisoppilaiden osaamiserot sosioekonomisen taustan mukaan ovat nykyään OECD-maiden keskimääräisellä tasolla. Huoltajien koulutus indikoi useita lasten koulunkäyntiin vaikuttavia tekijöitä, kuten perheen vuorovaikutussuhteita tai koulutuksen arvostusta. Oppilaan kotitausta näkyy osaamistasossa jo ensimmäisen luokan alussa. Yliopistotaustaisten huoltajien lapsilla on peruskoulun alussa reilun vuoden etumatka korkeintaan ammatillisen koulutuksen suorittaneiden huoltajien lapsiin verrattuna. (Ukkola ym. 2020). Kotitaustan yhteys oppilaan osaamiseen näkyy edelleen yhdeksännellä luokalla (esim. Hellgren & Marjanen 2020; Julin & Rautopuro 2016; Kauppinen & Marjanen 2020; Metsämuuronen 2017).

Oppimistulosarviointien perusteella vaikuttaa siltä, että perusopetus ei välttämättä pysty kuromaan oppilaiden kotitaustan mukaisia osaamiseroja umpeen. Peruskoulusta toiselle asteelle siirtyy joukko oppilaita, joilla on suuria puutteita luku-, kirjoitus- ja laskutaidoissa ja koulun opetuskielen ymmärtämisessä (Julin & Rautopuro 2016; Kauppinen & Marjanen 2020; Kuukka & Metsämuuronen 2016). Tämä taas heijastuu koulutusjärjestelmässämme varsinkin ammatilliseen koulutukseen ja siellä lisääntyvään tuen tarpeeseen.

Ammatillisen koulutuksen ja lukioon suuntaavien oppilaiden osaaminen ja asenteet erkanevat. Osaamisen tasossa on havaittu myös pysyvyyttä. Perusopetuksen päättövaiheen osaamistaso ennakoi menestystä ylioppilaskirjoituksissa. Korkeasti koulutettujen huoltajien lapset hakevat useammin lukioon ja pääsevät ensisijaiseen hakukohteeseensa useammin kuin matalasti koulutettujen huoltajien lapset. Korkeasti koulutettujen huoltajien lapset pääsevät matalasti koulutettujen huoltajien lapsia useammin myös korkeakouluun, erityisesti yliopistoon.

Tukea tarvitsevien oppilaiden määrä kasvaa kaikilla koulutusasteilla

Tukea tarvitsevien oppilaiden määrä on kasvanut perusopetuksessa jatkuvasti 2000-luvulla. Kolmiportaiseen tukeen siirtyminen vuonna 2011 laski hieman erityistä tukea tarvitsevien oppilaiden määrää, ja vastaavasti tehostettua tukea saavien oppilaiden määrä alkoi kasvaa. Erityistä tukea tarvitsevien oppilaiden määrä on kuitenkin jälleen ollut kasvussa vuodesta 2014 lähtien.

Erilaisia tukitoimia tarvitsevien oppilaiden määrä kasvaa toisella asteella ja perusopetuksen ja toisen asteen välisen nivelvaiheen koulutuksissa myös elokuussa 2021 voimaan astuneen uuden oppivelvollisuuslain myötä. Oppivelvollisuuslain mukaan oppilas voi opiskella peruskoulussa, kunnes täyttää 17 vuotta. Lain mukaan oppilaan on siirryttävä 17 vuotta täytettyään esimerkiksi tutkintokoulutukseen valmentavaan koulutukseen tai aikuisten perusopetukseen. Perusopetuksessa on kuitenkin useita oppilasryhmiä, esimerkiksi maahanmuuttotaustaisia tai pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaita, jotka voivat täyttää 17 vuotta jo ennen päättövaihetta. Nämä oppilaat ovat haavoittuvassa asemassa, kun he joutuvat vaihtamaan oppilaitosta ennen peruskoulun oppimäärän suorittamista. Tukitoimien jatkuvuudesta tulee huolehtia siirtymissä.

Myös maahanmuuttotaustaisen väestön osuus on kasvanut huomattavasti viime vuosikymmeninä. Maahanmuuttotaustainen väestö keskittyy erityisesti kaupunkeihin, ja tästä seuraa eroja myös koulu- ja aluetasolla. Kolmannen luokan arviointiin osallistuneista kouluista 39 prosentissa ei ollut ainuttakaan oppilasta, joka opiskelisi suomea tai ruotsia toisena kielenä. Toisaalta arviointiin osallistui myös sellaisia kouluja, joissa yli puolet oppilaista opiskeli S2-oppimäärää. (Ukkola & Metsämuuronen 2021.) Maahanmuuttotaustaiset oppilaat ovat heterogeeninen ryhmä, jonka osaaminen on kuitenkin ryhmänä selvästi keskimääräistä heikompaa niin perusopetuksen alussa kuin lopussakin, ja taidoiltaan heikoimpia oppilaita siirtyy erityisesti ammatilliseen koulutukseen. Maahanmuuttotaustaisten opiskelijoiden määrä näkyykin selvästi ammatillisessa koulutuksessa: muuta kuin suomea tai ruotsia äidinkielenään puhuvien opiskelijoiden määrä on kolminkertaistunut perustutkintokoulutuksessa 2010-luvulla. Ammatillisessa koulutuksessa muut kuin suomen- tai ruotsinkieliset opiskelijat suorittavat aloittamansa opinnot kuudessa vuodessa loppuun asti harvemmin kuin suomen- tai ruotsinkieliset opiskelijat (Vipunen 2021).

Karvin valmistavan opetuksen ja oman äidinkielen opetuksen arvioinnin (Venäläinen ym. 2022) mukaan valmistavalla opetuksella pystytään tukemaan maahanmuuttotaustaisten oppilaiden suomen kielen taidon kehitystä, esi- ja peruskouluvalmiuksien saavuttamista ja kotoutumista suomalaiseen yhteiskuntaan, mikäli opetusjärjestelyt ja -käytänteet ovat sujuvia ja henkilöstöresurssit kouluissa riittäviä. Koska valmistava opetus on usein pirstaleista ja oppilaiden määrä kunnissa ja kouluissa vaihtelee, kaikkialla ei ole luotu systemaattisia opetuskäytänteitä tai kohdennettu opetuksen tueksi riittävästi resursseja. Nämä asiat vaikuttavat erityisesti mahdollisuuksiin vastata valmistavan opetuksen oppilaiden tuen tarpeeseen. Lisäksi arviointitulokset osoittavat, että opetuksen järjestäjät eivät pysty nykyresursseilla huolehtimaan riittävästä tuesta oman äidinkielen oppilaille. Tämän lisäksi resurssitarvetta on monipuolisen pedagogiikan tukemiseen ja opetushenkilöstön väliseen yhteistyöhön.

Erityinen tuki ammatillisessa koulutuksessa

Perusopetuksessa tehostettua tai erityistä tukea saavien oppilaiden määrä on kasvanut viime vuosina. Myös ammatillisessa koulutuksessa erityisen tuen opiskelijoiden määrä on lisääntynyt. Suhteellisesti eniten erityisen tuen opiskelijoita on palvelualoilla, tekniikan aloilla, tietojenkäsittelyn ja tietoliikenteen alalla sekä humanistisilla ja taidealoilla, kullakin noin 12–13 prosenttia. Karvi toteutti ammatillisen koulutuksen erityisen tuen arvioinnin (Goman ym. 2021), jonka mukaan järjestäjätasolla tulee tehdä entistä näkyvämmäksi erityisen tuen korotetun valtionosuuden kohdentuminen toimintaan. Lisäksi kohdentumisen seurantaan tarvitaan entistä soveltuvampia mittareita, jotta resurssien riittävyyttä voidaan arvioida ja resursseja suunnata tarkoituksenmukaisella tavalla koulutusalojen, tutkintomuotojen ja järjestäjän toimipaikkojen kesken. Resurssien riittävyys oli arviointitulosten mukaan heikointa niillä aloilla, joilla erityisen tuen opiskelijoiden suhteelliset määrät olivat suurimpia. Koulutuksen järjestäjien sekä opetus- ja kulttuuriministeriön tulee myös ennakoida ja seurata laajentuneen oppivelvollisuuden vaikutuksia erityisen tuen tarpeeseen.

Ammatillisessa koulutuksessa erityisen tuen muotoja ja tuen toteutusta tulee kehittää niin, että ne soveltuvat entistä paremmin eri tutkintomuotoihin, tutkinnon osiin ja oppimisympäristöihin. Arviointitulosten mukaan perustutkintokoulutuksessa tuki toteutuu huonommin ammatillisissa tutkinnon osissa kuin yhteisissä tutkinnon osissa. Huomiota tulee kiinnittää myös ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin, joissa tuki toteutuu perustutkintokoulutusta heikommin. Oppimisympäristöjen osalta tuen saatavuu­dessa on kehitettävää erityisesti työelämässä oppimisessa, näytöissä ja etäopiskelussa.

Opiskelijoiden mahdollisuutta siirtyä tarvittaessa tuen muodosta toiseen (yleinen tuki, erityinen tuki ja vaativa erityinen tuki) tulee kehittää, ja yleisten oppilaitosten ja erityisoppilaitosten yhteistyötä tulee tiivistää. Osalla yleisissä oppilaitoksissa opiskelevista opiskelijoista voi olla niin suuria tuen tarpeita, että oppilaitoksen tuen muodot tai tukeen liittyvä osaaminen eivät riitä. Vaativan erityisen tuen saatavuus ja koulutuspaikkojen riittävyys eri alueilla tulee varmistaa.

Ammatillisen koulutuksen erityisen tuen arvioinnin mukaan koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten yhteistyö opiskeluterveydenhuollon ja kuraattoripalvelujen kanssa toimii melko hyvin, mutta kehittämistarpeita on yhteistyössä psykologipalvelujen, nuorisopalvelujen sekä työ- ja elinkeinopalvelujen kanssa. (Goman ym. 2021.) Sote-uudistuksen ja hyvinvointialueiden myötä on tärkeää varmistaa, että alueilla on riittävän kattava ja toimiva palveluvalikoima sekä soveltuvat oppimisympäristöt niille nuorille, joilla on haasteita opiskelijakuntoisuudessa.

Korkeakoulutuksen saavutettavuus ja tasa-arvo

Oppijoiden tuen tarpeen tunnistamista ja yksilöllistä tukea tulee vahvistaa kaikilla koulutusasteilla. Oppijoiden hyvinvoinnin tukemiseen ja henkisen kuormittavuuden vähentämiseen tulee kehittää toimintamalleja. Korkeakoulujen on kartoitettava erityisryhmiin kuuluvat opiskelijat ja kohdennettava tuki- ja ohjauspalveluita tarpeiden mukaisesti. Kansainvälistysmistavoitteiden rinnalla korkeakouluissa tulee tunnistaa etnisen tasa-arvon ja tosiasiallisen yhdenvertaisuuden edistämisen konkreettiset tarpeet korkeakouluyhteisöissä ja edistää aidosti monikulttuuristen korkeakoulujen rakentumista arjen toimintakulttuurissa. Kansainvälisten osaajien henkilöstö- ja opiskelijarekrytoinnin rinnalla korkeakouluissa ja edeltävillä koulutusasteilla tulee tunnistaa Suomessa jo asuvan ulkomaalaistaustaisen väestön potentiaali ja tarpeet. Ulkomaalaistaustaisten hakijoiden akateemisen kielitaidon kehittymistä tulee tukea sekä korkea-astetta edeltävillä koulutusasteilla että korkeakoulutuksen aikana.

Etäopiskelun ja hybridimallien vakiintuessa korkeakouluissa tulee kiinnittää erityistä huomiota korkeakouluyhteisön sosiaalisten siteiden ja yhteisöllisyyden vaalimiseen. Nämä tukevat sekä henkistä jaksamista että korkeakouluun sitoutumista. Erityisryhmien osalta on huomioitava digitaalisen opiskelun käytäntöihin ja etäopiskelun toimintakäytäntöihin tarjottava riittää tuki. Kyse ei ole ainoastaan välineiden muutoksesta, vaan laajasti koko oppimisen tavan ja sosiaalisten suhteiden rakentamisen muutoksesta. Tilanteessa, jossa yksilöt rakentavat omia koulutuspolkujaan runsaan valinnaisuuden, itsenäisen ja digitaalisen opiskelun ja joustavuuden pohjalta, tulee kiinnittää huomiota sosiaalisten suhteiden ja sosiaalisen tukiverkoston rakentumisen edellytyksiin. Toistuvat kohtaamiset luovat mahdollisuuksia luoda pysyviä ja samalla kouluyhteisöön sitovia vuorovaikutussuhteita. Ryhmään kuuluminen taustasta riippumatta on ulkomaalaistaustaisille opiskelijoille tärkeää (Airas ym. 2019).

Osaavan työvoiman saatavuus ja kohtaanto (jatkuva oppiminen)

Karvi toteutti vuosina 2020-2022 arvioinnin (Frisk ym. 2002), jossa tarkasteltiin sitä, miten ammatillisen koulutuksen järjestäjät, korkeakoulut, ohjaustoimijat, työnantajat, muut viranomaiset ja sidosryhmät toimivat yhdessä, kun työntekijöitä irtisanotaan kerralla paljon tai tarvitaan runsaasti lisää eri toimialoilla. Äkilliset rakennemuutokset ovat toistuva ja pysyvä ilmiö, jolloin niihin liittyvien havaintojen yhteiskunnallinen merkitys on kasvava.

Arviointi osoitti, että koulutusjärjestelmän kyky vastata jatkuvan oppimisen haasteisiin äkillisissä rakennemuutostilanteissa on melko hyvä silloin, kun kyseessä on negatiivinen rakennemuutos. Negatiivisissa rakennemuutostilanteissa työvoimaa vapautuu äkillisesti usein suuria määriä. Työ- ja elinkeinoministeriön koordinoima ÄRM-prosessi rahoituksineen muodostaa alueelliselle yhteistyölle kehyksen. ÄRM-rahoituksella tuetaan alueellisen toimintaympäristön ja elinkeinoelämän kehittämistä sekä uusien työpaikkojen syntymistä. ÄRM-prosessi on edistänyt alueellisten yhteistyömallien syntymistä. Negatiivisissa rakennemuutostilanteissa on vakiintuneita alueellisia malleja kuntien, työnantajien, koulutustoimijoiden, TE-toimistojen ja ELY-keskusten yhteistyölle. Malleja hyödynnetään alueellisesti ja kehitetään edelleen uusissa muutostilanteissa. Ammatillisen koulutuksen järjestäjillä ja korkeakouluilla on vakiintunut rooli yhteistyössä. Kehittämiskohteena on korkeakoulujen entistä vahvempi osallistuminen yhteistyöhön ja räätälöityjen koulutuspalveluiden tarjoamiseen. ÄRM-tilanteissa koulutusten suunnitteluun ja toteuttamiseen tarvittava rahoitus täytyy kanavoida joko koulutustoimijoiden valtionosuuksista, tarjolla olevista hankerahoituksista, työvoimakoulutuksen rahoituksesta tai liiketoiminnallisin perustein järjestettävän koulutuksen tuloista.

Positiivisissa rakennemuutostilanteissa koulutusjärjestelmän kyky vastata tilanteeseen on tyydyttävällä tasolla. Positiivisten rakennemuutosten hoitamiseksi on jo hyviä esimerkkejä toimintamalleista, mutta ne ovat vakiintumattomia ja edellyttävät kehittämistä. Positiivisilla rakennemuutoksilla ei ole vastaavaa kansallista toimintamallia kuin negatiivisilla rakennemuutoksilla, joissa valtioneuvoston päätöksellä voidaan ohjata rahoitusta tietyn alueen kehittämiseksi rakennemuutostilanteessa.

Ammatillisen koulutuksen järjestäjät ja korkeakoulut arvioivat nykyisellään vastaavansa paremmin yksilöiden kuin työnantajien tarpeisiin äkillisissä rakennemuutostilanteissa. Koulutusorganisaatioiden toiminnassa monet nykyiset käytännöt on suunniteltu ja toteutettu yksittäisten opiskelemaan hakeutuvien henkilöiden tarpeista lähtien. Työelämän nopeat muutostilanteet koskettavat alueita, toimialoja ja yksittäisiä työnantajia; tällöin koulutusjärjestelmän vaikuttava toiminta kyseisissä tilanteissa edellyttää myös työelämä- ja työnantajalähtöisen lähestymistavan kehittämistä edelleen. Jotta myös työelämän ja yksittäisten työnantajien tarpeet voidaan huomioida entistä paremmin työelämän nopeissa muutostilanteissa, tarvitaan yhteistyötä ja kehittämistoimia sekä koulutusorganisaatioilta että työnantajilta.

Nykyisin äkillisissä rakennemuutostilanteissa toimiminen on usein erillään ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen perustoiminnasta. Keskeisenä kehittämiskohteena on erillistoiminnan muuttaminen osaksi ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen perustoimintaa. Vaikuttava toiminta äkillisissä rakennemuutostilanteissa edellyttää ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen toimintalogiikan muutosta siten, että työikäiselle väestölle suunnattujen koulutuspalveluiden toteuttaminen muutostilanteissa on osa koulutusorganisaatioiden perustoimintaa.

Työelämän ja yksittäisten työnantajien toiveet kohdistuvat äkillisissä rakennemuutostilanteissa usein tiettyyn osaamistarpeeseen täsmällisesti vastaaviin kohdennettuihin osaamiskokonaisuuksiin. Nykyisellään koulutuksen ohjausjärjestelmä kannustaa kuitenkin tutkintojen, tutkinnon osien ja muiden sellaisten koulutusten hyödyntämiseen, joita on mahdollista rahoittaa ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen saamalla julkisella rahoituksella. Arvioinnin perusteella valmiiksi tarjolla olevan koulutustarjonnan hyödyntäminen on painottunut viime vuosina työelämän nopeissa muutostilanteissa. Nykyisellään ammatillisen koulutuksen järjestäjät ja korkeakoulut vastaavat äkillisiin rakennemuutoksiin usein tutkintokoulutuksen tai tutkinnon osien tarjoamilla ratkaisuilla. Tutkintokoulutuksen julkinen rahoitus on vakiintunutta molemmilla koulutusasteilla, kun taas pienten osaamiskokonaisuuksien rahoitus kaipaa arvioinnin perusteella selkeyttämistä.

Arvioinnin perusteella oppisopimuskoulutus on yksi keskeisistä ammatillisen koulutuksen keinoista vastata yksittäisten työnantajien tarpeisiin ja edistää siten kohtaantoa. Oppisopimuskoulutuksia voidaan toteuttaa siten, että ne vastaavat suoraan yksittäisten työnantajien tarpeisiin. Oppisopimuskoulutukset mahdollistavat myös esimerkiksi sen, että ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneet voivat hankkia yksittäisen työnantajan tarvitsemaa lisäosaamista voidakseen työllistyä sen palvelukseen. Arvioinnin perusteella oppisopimusta on hyödynnetty jonkin verran äkillisissä rakennemuutostilanteissa. Myös yhteisrahoitteiset rekrykoulutukset näyttäytyvät arvioinnin perusteella hyvänä tapana vastata yksittäisten työnantajien tarpeisiin. Rekrykoulutuksia toteutetaan molemmilla koulutusasteilla yhteistyössä työnantajien ja TE-toimistojen kanssa.

Arviointitulosten perusteella työmarkkinoita ja koulutusta koskevan ennakointitiedon käytettävyys on kansallinen ja alueellinen kehittämiskohde. Nykyinen ennakointitieto ei tue riittävästi ammatillisen koulutuksen järjestäjiä ja korkeakouluja työikäisen väestön koulutustarjonnan ja koulutuspalveluiden suunnittelussa. Ennakoinnin kehittämiskohteita ovat tiedon saatavuuden parantaminen yksikanavaisuutta kehittämällä ja pirstaleisuutta vähentämällä, synteesitiedon saatavuuden parantaminen, toimialakohtaisen tiedon saatavuuden parantaminen sekä ennakointitiedon ajantasaisuuden parantaminen. Myös ammatillisen koulutuksen järjestäjien keskuudessa ja korkeakouluissa tarvitaan toimia ennakoinnin kehittämiseksi. Koulutustoimijoiden omassa laadunhallinnassa on tarpeen vahvistaa lyhyen ja keskipitkän aikavälin ennakointia. Lisäksi arvioinnissa tuli esille, että ennakoinnin kehittämiskohteita ovat alueellisesti eri toimijoiden tuottaman ja ruotsinkielisen ennakointitiedon parantaminen.

Opettajankoulutus ja suomalaisen opettajankoulutuksen kehittäminen

Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti vuonna 2016 Opettajankoulutusfoorumin, jonka tehtävänä on kokonaisvaltaisesti uudistaa opettajien perus-, perehdyttämis- ja täydennyskoulutus. Uudistamisen keinoiksi Opettajankoulutusfoorumissa valittiin verkostomainen foorumin toiminta, Opettajankoulutuksen kehittämisohjelman yhteisöllinen laadinta sekä opettajankoulutuksen kehittämishankkeet. Vuosina 2017 ja 2018 rahoitettiin yhteensä 57 opettajankoulutuksen kehittämishanketta, jotka ovat 2- ja 3-vuotisia ja kattavat noin puolet Suomen kunnista.

Karvi arvioi vuonna 2018 Opettajankoulutusfoorumin toimivuutta opettajankoulutuksen uudistamisen tapana sekä foorumilla laaditun Opettajankoulutuksen kehittämisohjelman toteutumista vuosien 2016−2018 osalta. Arviointi osoitti, että opettajankoulutuksen uudistuminen edellyttää muutosta kaikilla eri koulutusjärjestelmän tasoilla. Makrotasolla linjataan opettajien perus-, perehdyttämis- ja täydennyskoulutuksen rakenteet, resursointi ja lainsäädäntö, instituutiotasolla eli opettajankoulutusyksiköissä, kouluissa ja koulutuksen järjestäjien toimesta ratkaistaan opettajankoulutuksen ja koko uranaikaisen kehittymisen sisällöt, menetelmät ja seuranta; mikrotasolla eli yksilöiden tasolla tehdään opettajien ja opettajiksi opiskelijoiden henkilökohtaista kehitystä ja osaamista koskevat valinnat.

Karvin arvioinnin perusteella opettajankouluttajien keskinäinen yhteistyö, tuntemus ja jakaminen olivat vahvistuneet sekä kehittämisohjelman laadintaprosessin että kehittämishankkeiden kautta. Arvioinnissa kuitenkin todettiin, että opettajankoulutuksen muutos ei tapahdu ilman tietoista johtamista. Muutoksen jatkaminen edellyttää opettajankoulutusyksiköiltä suunnitelmallista kehittämistyötä ja sen johtamista siten, että kehittämisohjelman tavoitteiden toteutumista johdetaan ja seurataan säännöllisesti. Keskeistä on, että yliopistot ja ammattikorkeakoulut opettajankoulutusyksiköineen sitoutuvat omalta osaltaan opettajien perus-, perehdyttämis- ja täydennyskoulutuksen uudistamiseen siten, että kehittämistyöstä tulee osa opettajankoulutusyksiköiden perustoimintaa.

Useat opettajankoulutuksen kehittämishankkeista pyrkivät kehittämään uusia toimintamalleja, joilla voidaan ratkaista opettajien perus-, perehdyttämis- ja täydennyskoulutuksen uudistumiseen liittyviä esteitä koulujen ja opettajien tasolla. Hankkeiden ennakoidaan tuottavan uusia työkaluja opettajien koko uranaikaisen osaamisen kehittämiseen opiskelijavalinnoista täydennyskoulutuksen sisältöihin ja toteutustapoihin sekä eri koulutusasteiden reformien läpiviennin tueksi varhaiskasvatuksesta ammatilliseen koulutukseen. Kehittämishankkeiden vaikuttavuutta ei vielä vuonna 2018 pystytty arvioimaan niiden ollessa kesken, mutta vuonna 2022 Karvi toteuttaa kehittämishankkeiden arvioinnin Korkeakoulutuksen kärkihankkeiden 2017–2022 arvioinnissa (linkki päivittyy).

Sen sijaan makrotason ongelmia hankkeet eivät ratkaise. Karvin arvioinnin mukaan opettajankoulutuksen uudistumista ehkäiseviä tekijöitä ovat rahoitus, lainsäädäntö ja tutkintoasetukset ja muut rakenteelliset tekijät. Nämä esteet koskevat erityisesti opettajien peruskoulutuksen jälkeisiä koulutusmuotoja eli perehdyttämiskoulutusta ja täydennyskoulutusta sekä opettajankoulutuksen jatkumon kehittämistä.

Arviointiajankohtana vuonna 2018 haasteita olivat seuraavat: Opettajien perus- ja täydennyskoulutuksen yhteinen ongelma on se, että koulutuksista ei muodostu yhtenäistä tukea opettajan työuran erilaisiin tarpeisiin ja vaiheisiin. Perus- ja täydennyskoulutus ovat rakenteellisesti erillään toisistaan, eikä niitä kehitetä yhtenäisesti. Koulutuksien kesken ei ole sisällöllistä jatkuvuutta, vaikka sisällöllisen jatkumon avulla voitaisiin nykyistä suunnitelmallisemmin ratkaista, mitkä asiat soveltuvat parhaiten peruskoulutukseen ja mitkä täydennyskoulutukseen. Oppilaitosjohdon koulutuksen tarjonta on hajanaista ja oppilaitosyhteisön kehittämistyöstä puuttuvat selkeät koulutuspolut. Täydennyskoulutusta koskeva tutkimustieto on vähäistä ja täydennyskoulutuksen tutkimusperustaisuus kaipaa lujittamista. Opettajan työuran alkuvaiheita tukevaa perehdytyskoulutusta ja mentorointia on kotimaisten ja kansainvälisten selvitysten perusteella Suomessa vain harvoin saatavilla. Vain alle puolella* opettajista on ammatillista kehittymistään koskeva suunnitelma. Täydennyskoulutus ei tavoita noin viidennestä opettajista, ja työelämäjaksoille osallistuminen on erittäin vähäistä.

Karvin arvioinnissa 2018 todettiin, että nämä makrotason rakenteelliset ongelmat eivät ratkea opettajankouluttajien toimin, vaan ne vaativat kansallisia ratkaisuja opettajankoulutuksen jatkumon saavuttamiseksi. Opettajankoulutuksen rakenteelliset ongelmat tulee ottaa käsittelyyn kansallisessa säädösryhmässä. Ryhmän tehtävä on etsiä ratkaisut ongelmiin, jotka ovat estäneet täydennyskoulutuksen uudistamista usean vuosikymmenen ajan. Näitä ovat muun muassa opettajien perehdyttämis- ja täydennyskoulutuksen puuttuvat rahoitusmekanismit, resurssit, rakenteet ja velvoitteet sekä opettajien työehtosopimusten rajoitteet. Lisäksi arviointiryhmä suositteli, että opettajien perehdyttämis- ja täydennyskoulutuksen uudistamiseksi tulee laatia kansallinen strateginen toimenpidesuunnitelma.

Kuntatason muutoksen toimeenpanemiseksi Karvin arvioinnissa suositeltiin sitä, että kunnat laativat strategiset linjaukset opettajien koko uran aikaisen osaamisen kehittämiseksi. Pitkän aikavälin tavoitteeksi tulisi ottaa se, että kaikilla suomalaisilla opettajilla on kehittymissuunnitelmat, joiden toteutumista seurataan säännöllisesti. On myös tärkeää, että kunnat huolehtivat oppilaitosten johtajien tukemisesta ja johtamisosaamisesta.

Opettajankoulutuksen uudistamiselle asetetut kunnianhimoiset tavoitteet vaativat pitkäjänteistä, yli hallituskausien ulottuvaa kehittämistyötä. Karvin suosituksen mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriö päätti jatkaa Opettajankoulutusfoorumin toimintaa jatkaa vuoden 2022 loppuun asti.

Keskeisenä kysymyksenä opettajankoulutuksen uudistumiselle on se, miten verkostomainen yhteistyö, opettajankoulutus ja sen tulevaisuuden kehittämissuunnat, kuntien koulutuksen kehittämisstrategiat, arjen koulutyö, tutkimus ja kehittämishankkeet onnistutaan nivomaan yhteen toimivaksi ja dynaamiseksi kokonaisuudeksi.

*Tieto perustuu Opetushallituksen Opettajat ja rehtorit Suomessa 2016 -selvitykseen (Kumpulainen, 2017), jonka mukaan vuonna 2015 osaamisen kehittymissuunnitelma) oli noin 44 %:lla opettajista.