Maaseutu- ja saaristoalueilla asuvien lasten sivistyksellisten ja sosiaalisten oikeuksien toteutuminen kouluverkon muutoksissa ja peruskoulujen lakkautusten vaikutukset alueiden elinvoimaan
Arvioinnin toteuttaminen
Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) arvioi kouluverkkomuutosten vaikutuksia maaseutu- ja saaristoalueilla. Näkökulmana oli kouluverkon supistumisen vaikutukset lasten sivistyksellisten ja sosiaalisten oikeuksien toteutumiseen sekä peruskoulujen lakkautusten kansalliset ja alueelliset elinvoimavaikutukset. Arvioinnin ovat tilanneet Karvilta maaseutupolitiikan neuvosto (MANE), saaristoasiain neuvottelukunta (SANK) ja lapsiasianvaltuutetun toimisto. Osana Karvin arviointia aluekehittämisen konsulttitoimista MDI Public oy laati tilastollisen analyysin kouluverkkomuutosten elinvoimavaikutuksista kansallisesti, alueellisesti ja paikallisesti. Tilastollisessa tarkastelussa keskityttiin väestönkehitykseen, taloudelliseen kehitykseen, kuntatalouteen, koulutukseen sekä hyvinvointiin. Tilastollisen tarkastelun raportti on julkaistu erikseen. Arviointi toteutettiin ajalla 1.10. 2021–30.11. 2022.
Karvin arvioinnissa selvitettiin, millainen yhteys perusopetuksen keskittymisellä koulukeskuksiin ja yhtenäiskouluihin on lasten hyvinvointiin, opetuksen laatuun ja yhdenvertaisuuteen muun muassa koulumatkojen pidentyessä. Arvioinnissa tarkasteltiin erityisesti maaseutu- ja saaristoalueita, joissa kouluverkkoa on huomattavasti harvennettu. Arvioinnissa luotiin käsitys kuntien tämänhetkisestä tilanteesta perusopetuksen järjestämisessä sekä tuotettiin tietoa toimintaympäristöstä, jossa kouluverkkoa koskevia päätöksiä tehdään maaseutu- ja saaristoalueilla. Lasten sivistykselliset ja sosiaaliset oikeudet sekä lapsen edun huomioiminen ovat olleet arvioinnin keskeisiä kysymyksiä.
Arvioinnissa selvitettiin lapsivaikutusten arvioinnin toteuttamista ja lasten osallisuutta kehitettäessä kouluverkkoa. Arvioinnissa luotiin myös kattava yleiskuva aluekehityksestä, väestömuutoksesta ja elinvoimasta tilastollisen analyysin avulla. Yleiskuvaa syvennettiin tapauskuntatarkastelulla. Arviointi tuotti tietoa kouluverkon muutosten elinvoimavaikutuksista sekä kouluverkon harvenemisen ja elinvoiman välisestä moninaisesta yhteydestä.
Arviointi toteutettiin kehittävän arvioinnin mukaisesti osallistamalla arvioinnin osapuolia tiedontuottamiseen ja tulkintaan yhteisen ymmärryksen luomiseksi. Arvioinnin taustaksi laadittiin synteesi ajankohtaisista tutkimuksista ja selvityksistä sekä kattava tilastollinen tarkastelu alueiden kehityksestä ja kouluverkosta. Keskeisen arviointitiedon tuotti kuntien itsearviointi, joka mahdollistaa tiedon hyödyntämisen oman toiminnan kehittämisessä. Tilasto- sekä haastattelu- ja kyselyaineistojen tuottamaa tietoa syvennettiin arviointivierailuilla tapauskuntiin, lasten haastatteluilla sekä toteuttamalla useita sidosryhmien kuulemistilaisuuksia.
Maaseutu- ja saaristoalueiden kunniksi luokiteltiin 235 kuntaa. Itsearviointikyselyyn osallistui opetus- ja sivistystoimen henkilöstöä ja johtoa 104 eri kunnasta. Arviointivierailut tehtiin kuuteen maaseutu- ja saaristokuntaan. Kunnissa haastateltiin yhteensä 56 oppilasta yhdeksästä eri koulusta sekä kunnan henkilöstöä sivistystoimesta ja kouluista sekä kuntapolitiikan edustajia.
Arvioinnin tuloksia
Arvioinnin tulosten mukaan kunnat onnistuvat järjestämään koulutuspalvelut kattavasti toimintaympäristön haasteista huolimatta. Maaseutu- ja saaristoalueiden kuntien kouluverkot nähdään yleisesti toimivina, vaikka niiden kehittämistä suunniteltiin tai kehittämistoimia oli meneillään useassa kunnassa. Noin 30 % kunnista oli lakkautettu kouluja viimeisen viiden vuoden aikana. Kouluverkon muutosten ja koululakkautusten keskeisenä perusteluna oli oppilasmäärä, joka määriteltiin tapauskohtaisesti eri tavoin riittäväksi tai riittämättömäksi sekä oppilaan etu, jonka määrittely myös vaihteli tilanteesta riippuen. Kyläyhteisön aktiivinen toiminta ja perustelut oli merkittävänä koulun säilyttämispäätökseen vaikuttanut tekijä.
Erityistä huomiota arvioinnissa kiinnitettiin kaksikielisten kuntien tilanteeseen. Suomessa on 33 kaksikielistä kuntaa, joista maaseutu- ja saaristokuntia on 14. Kaksikielisissä kunnissa haasteena on koulutuspalveluiden tarjoaminen kattavasti kahdella kielellä, vaikka kaikkien kuntien strategioissa on kaksikielisyys huomioitu. Kunnista 77 % arvioi onnistuneensa varmistamaan lasten oikeuden omaan kieleen. Palveluita järjestettäessä kieliryhmät eivät juuri sekoitu. Tarvittaessa tehdään kuntayhteistyötä palveluiden järjestämiseksi, mikäli oppilasmäärä on liian pieni tai oppilas pääsee lähempänä kotia olevaan kouluun. Lähes puolessa kaksikielisistä kunnista oli lakkautettu tai yhdistetty hallinnollisesti kouluja viimeisen viiden vuoden aikana.
Koulukuljetuksilla on olennainen merkitys lasten ja nuorten sosiaalisten oikeuksien toteutumisessa, mutta kuljetusten järjestäminen aiheuttaa haasteita kunnille saaristo- ja maaseutualueilla. Keskimäärin 40 % kuntien oppilaista tarvitsi koulukuljetuksen. Pisin yhdensuuntainen koulumatka oli yli puolessa kunnista 25–40 kilometriä. Kunnista 23 % arvioi koulukuljetusta tarvitsevien määrän lisääntyneen. Koulukuljetusten kustannukset ovat lisääntyneet samaan aikaan. Merkittävin koulukuljetusten vaikutus kohdistuu lasten ja nuorten vapaa-ajan viettoon ja harrastamiseen sekä itsenäisen liikkumisen mahdollisuuksiin. Koulukyytejä käyttävien oppilaiden on miltei mahdoton osallistua tarjottuihin harrastusmahdollisuuksiin koulun jälkeen. Koulukuljetusten tehokkaaseen kilpailutukseen kunnissa on vaikeaa yhdistää lapsen etua.
Lapsen edun ensisijaisuutta pidettiin kunnissa tärkeänä kunnan kouluverkkoa kehitettäessä. Kunnissa kouluverkon kehittämistoimien tai muutosten vaikutuksia arvioidaan kuitenkin vähän eikä lapsivaikutusten arviointi ei ole vakiintunut osaksi kuntien toimintaa. Kunnista lähes 45 % ei ollut tehnyt lainkaan lapsivaikutusten arviointia suunniteltaessa ja kehitettäessä kunnan palveluita. Lapsen ja nuoren mahdollisuudessa vaikuttaa päätöksentekoon on kehitettävää. Erityisesti nuorisovaltuustojen roolia olisi tärkeää vahvistaa kouluverkkomuutoksissa.
Vuosien 2010–2020 välisenä aikana peruskouluista lähes neljännes (23, 8 %) eli 657 koulua on lopettanut toimintansa. Kehitys on jatkunut samansuuntaisena, sillä vuonna 2021 kouluja oli 45 vähemmän kuin edellisenä vuonna. Vaikka kouluverkko supistui lähes kaikissa kunnissa, on kouluja lakkautettu erityisesti ydinmaaseudulla ja pienissä kunnissa. Tilastollinen analyysi osoitti useita viitteitä kouluverkkomuutosten negatiivisista elinvoimavaikutuksista, kuten lisääntyvästä lähtömuutosta, heikommasta työllisyys- ja työpaikkakehityksestä sekä koulutusmenojen odotettua heikommasta kehityksestä. Suuria kouluverkkomuutoksia tehneissä kunnissa elinvoiman lähtötila on ollut alun perin haastava, johon on vastattu kouluverkon supistamisella tai keskittämisellä. Koululakkautukset kohdistuvat eniten alueille, joiden kehitys oli jo ennen lakkautusta heikentynyt. Koululakkautuksista ei synny koulutusmenojen säästöjä. Kouluverkkomuutokset eivät vaikuta ratkaisevan elinvoiman tilaan, vaan pahimmillaan heikentävät tulevia elinvoiman kehitysnäkymiä.
Arvioinnin suosituksia
Arviointi vahvistaa käsitystä, että lasten ja nuorten kuuleminen ja osallistaminen on pitkäkestoinen prosessi, joka edellyttää erilaisia menetelmiä, niiden soveltamista tukevaa ympäristöä, lasten näkemysten ja kokemusten viemistä päätöksentekoon sekä toimeenpanon seurantaa. Myös lapsivaikutusten arviontiin liittyvää osaamista tulisi lisätä. Kunnissa tulisi olla pitkäkestoinen strateginen suunnitelma lapsen edun huomioimiseksi sekä lasten ja nuorten oikeuksien varmistamiseksi opetuksen järjestämiseen ja kouluverkon kehittämiseen liittyvissä muutostilanteissa. Harvaan asuttujen alueiden kouluverkon toimivuuden varmistamiseksi tulisi kehittää lähiopetusta täydentäviä joustavia etäopetuksen malleja. Koululaisten kuljetuspalveluiden järjestämiselle tulisi luoda selkeät kriteerit ja laatuvaatimukset.
Kuntien tulisi seurata ja arvioida tekemiensä päätösten vaikutuksia säännöllisesti. Erityisestä huomiota olisi kiinnitettävä siihen, että elinvoiman tilan kehittymisessä on suuria alueellisia eroja. Elinvoiman kehityksen eroja on havaittavissa myös kuntien sisällä. Kouluverkon merkittäviä muutoksia ja koululakkautuksia tulisi edeltää päätösten vaikutusten ennakkoarviointi, joka kattaa kylätason tarkastelun. Tulisi kehittää tilastollisia välineitä sekä määrällisiä ja laadullisia mittareita, joilla voidaan seurata myös ns. pehmeän elinvoiman kehittymistä ja elinvoimavaikutuksia. Tarvitaan myös tarkempaa tutkimusta ja arviointia, joissa koululakkautusten vaikutuksia tarkastellaan kunnan sisäisen kehityksen näkökulmasta pidemmällä aikavälillä.
Arvioinnin toteuttajat
Karvi toimi arvioinnin riippumattomana toteuttajana. Karvi nimesi arviointiryhmän, jonka jäsenet olivat arviointiasiantuntija Tanja Laimi, arviointineuvos Mari Räkköläinen (projektipäällikkö), arviointiasiantuntija Carola Åkerlund Karvista sekä johtava asiantuntija Esa Iivonen Mannerheimin Lastensuojeluliitosta, vastaava tutkija Tomi Kiilakoski Nuorisotutkimusverkostosta, johtava asiantuntija Sari Rannanpää MDI aluekehittämisen konsulttitoimistosta ja yliopistonlehtori Jari Salminen Helsingin yliopistosta. Osana arviointia toteutetun tilastollisen tarkastelun vastuuhenkilönä on ollut MDI:n asiantuntija Rasmus Aro.
Maa- ja metsätalousministeriö nimesi arvioinnin ohjausryhmän, jonka puheenjohtajan toimi erityisasiantuntija Sami Tantarimäki, jäseninä pääsihteeri Elina Auri (SANK), pääsihteeri Antonia Husberg (MANE) ja lapsiasiavaltuutettu Elina Pekkarinen (lapsiasiavaltuutetun toimisto), johtaja Hannele Seppälä (Karvi) ja arviointineuvos Mari Räkköläinen (Karvi). Ohjausryhmän sihteerinä oli arviointiasiantuntija Tanja Laimi (Karvi).
Lisätietoja:
